托育服务如何走向规范多元

“0—3岁婴幼儿照护服务的属性是什么？这个问题是我们政策制定的源头性问题，也是基本的理论问题。”日前，全国人大常委会委员、北京师范大学教授庞丽娟在“婴幼儿早期发展、托育服务与家庭育儿支持”论坛上，启发与会者共同思考这一首先要明确的问题。

做好婴幼儿照护服务工作，事关亿万家庭的和谐幸福。党的十九大报告强调，要在“幼有所育”上不断取得新进展。前不久，国务院办公厅印发的《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》提出，到2025年，婴幼儿照护服务的政策法规体系和标准规范体系基本健全，多元化、多样化、覆盖城乡的婴幼儿照护服务体系基本形成。

本次论坛由北京师范大学教育学部学前教育研究所（系）主办，国家社科基金重大项目“全面二孩政策下城市地区0—3岁婴幼儿托育服务体系研究”资助。来自国家卫生健康委、国家发展改革委、国务院发展研究中心、全国妇联等职能部门领导以及相关领域的专家学者，围绕“婴幼儿早期发展与家庭支持”“托育服务的规范、多元发展”展开了深入交流和探讨。

家庭需求迫切而供给难如人意

“‘全面二孩’政策实施后，我国人口出生率的增长不是很理想，为什么有些家庭选择不生二孩？不生的理由当中以往主要是经济因素的制约，但目前的调查显示，没人照护已经成为首要原因。”北京师范大学学前教育研究所（系）所长洪秀敏教授，分享了她主持的国家社科基金重大项目和国家卫健委婴幼儿照护供需调研项目的部分调研成果，基于全国13个城市的大规模问卷调查和五省市的实地调研，分析了当前我国婴幼儿托育服务发展的供需现状、主要矛盾。

洪秀敏进一步介绍说，家庭对托育服务的需求迫切且呈现出多元化的趋势。在调研对象当中，有近一半的家庭表示，可以选择的机构资源比较少、距离远，托育服务的收费比较高。而且，目前托育机构的硬件条件、卫生安全、师资水平、服务内容、监管体系等，都难以满足家长多元需求，亟待规范。

国务院发展研究中心社会发展研究部佘宇研究员认为，婴幼儿早期发展服务面临着多重问题与挑战，从微观层面看，家庭养育最优但缺乏制度保障，家政服务是有益补充但不规范，托育需求旺盛但有效供给不足，由于缺乏资源、科学知识和方法，不少儿童难以在家庭中得到科学、充分的发展指导。从宏观层面看，幼有所育政策体系欠缺明显，主要表现在缺乏共识、协同不力、政府缺位、市场无序、队伍缺失。

“家庭尽主责、政府兜底线、社会广参与。”佘宇建议，以此为格局，建立健全多层多元的服务供给机制、科学合理的经费投入与分担机制、无缝衔接的跨部门统筹协调机制、优质高效的质量控制与行业监管机制，尽力而为、量力而行，构建中国幼有所育政策体系。

如何对托育机构进行规范管理

今年的政府工作报告提出，要针对实施全面二孩政策后的新情况，加快发展多种形式的婴幼儿照护服务，支持社会力量兴办托育服务机构，加强儿童安全保障。

《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》提出，规范发展多种形式的婴幼儿照护服务机构。加强婴幼儿照护服务专业化、规范化建设，遵循婴幼儿发展规律，建立健全婴幼儿照护服务的标准规范体系。

作为牵头部门工作人员，国家卫生健康委人口家庭司陈晨在会上表示，国家卫健委将围绕以下三点全面安排部署工作：第一，家庭是婴幼儿成长最温暖最安全的环境，遵循婴幼儿成长的特点和规律，重点为家庭及婴幼儿照顾者提供技术，增强科学养育能力。第二，发挥社区公共服务的功能，支持和引导社会力量依托社区，在老百姓家门口提供安全的婴幼儿照护服务。第三，规范发展多种形式的婴幼儿照护服务，必须以科学规范作为首要条件，建立健全婴幼儿照护服务的法律法规体系和标准规范体系。

实际上，在各地实践中，上海对托育机构的规范管理走在了前面。去年以来，上海出台“1+2+1”文件，开始受理3岁以下幼儿托育机构的申办。“1”是指由上海市人民政府印发的《关于促进和加强本市3岁以下幼儿托育服务工作的指导意见》；“2”是指市政府办公厅印发的《上海市3岁以下幼儿托育机构管理暂行办法》，以及由教育、卫生计生、食药监等16部门联合出台的《上海市3岁以下幼儿托育机构设置标准（试行）》；第二个“1”指的是《上海市3岁以下幼儿托育机构从业人员与幼儿园师资队伍建设三年行动计划（2018—2020年）》。

可以说，上海从老百姓的切身需求出发，采取地方创制性立法方式，为促进和加强3岁以下幼儿托育服务工作闯出了一条新路。

“目前，我们也在研究对机构的评估，从环境、课程实施等角度来监督和管理托育机构，同时利用互联网工具来进行各个方面的支持。”上海市人口早期发展协会副会长兼秘书长刘金华说。

谈到这项工作，北京市卫生健康委人口家庭处处长严进说，北京在前期调研的基础上，形成了三个基本考虑：一要做好系统谋划，二要做好部门协同，三要做好分步实施、稳扎稳打。

如何引导社会力量提供多元服务

“我想问问做政策研究的老师，您认为家庭式托育服务应该纳入政府的管理范畴吗？”在互动问答环节，北师大一名研究生提出了自己感兴趣的问题。

“我认为家庭式的托育服务形式应该纳入政府的管理范畴，进而促其规范发展，而且可以把它归类到非营利。”浙江师范大学教授吕苹说，在政府、社会、市场三方力量中，“非营利力量”在托育服务多元化的发展过程中必然会充当重要角色，家庭的力量可以作为非营利的重要力量来呈现，而且日益发展的大数据技术，可以帮助政府把这种小规模的机构纳入到管理范畴中来。

据刘金华介绍，目前，上海已经形成了婴幼儿照护服务的六种模式：家庭服务模式、社区服务模式、医教结合模式、托幼一体服务模式、市场运作模式、企业园区服务模式。其中社区服务模式主要是通过免费或低于市场价出租提供场地，引入社会组织或专业机构运营，为居民家庭提供服务。

作为在社区的民宅里提供托育服务的机构代表，姚倩结合工作中遇到的问题提出：“我们希望社区街道、派出所和社区卫生服务中心，都能够跟托育机构达成一个联动。比如，手足口和一些肠道疾病的预防和处理，能不能在社区分解掉。”她同时希望，促进机构标准化的政策尽快出台，国家能够在监督管理之下，对机构给予资金扶持，并加强工作人员岗前培训。

0—3岁婴幼儿照护服务体系如何尽快有效构建起来，还有很多问题亟待破解。庞丽娟在总结发言时呼吁与会研究人员，要重点关注和研究管理体制、举办主体、举办形式、财政投入、师资队伍建设、督导评估和奖励规范制度七大关键政策问题，共同努力建立、拓展有质量的0—3岁婴幼儿照护服务体系。