大学章程：教育“软法”的实施效力

目前，我国公立大学已经完成了“一校一章程”的建设任务，正在进入修订完善章程的新阶段。第一阶段章程建设的问题，主要是两个：一个是章程“千校一面”，缺少特色和个性特征；另一个是章程的实际效用问题。这两个问题既是章程问题又是大学治理的问题，既有认识上的问题又有实践层面的问题。

笔者认为，从我国《公司法》关于公司章程的规定，可看出其在公司治理中的作用是由法律明确赋予的。在公司法的大量条款中有明确的“除本法有规定的外，由公司章程规定”和“公司章程另有规定的除外”或者“公司章程对其另有规定的，从其规定”，从而以认可公司章程“另有规定”的形式赋予公司自治权。公司章程之所以能够在公司的治理中发挥不可替代的重要作用，是因为公司章程对于公司治理中应属于自治范畴的事项被赋予了优先的法律地位。我国的《高教法》对于大学内部治理的很多内容没有做出具体规定，这就为大学“按照章程自主管理”提供或者留下了发挥作用的制度空间。但从目前已有的章程现状来看，这个空间还没有被充分利用。例如，学院和学校的权力如何配置？学院和校部机关是一种什么样的权力关系？校内“学院”的设立、合并和撤销，谁有权提出？经何种程序？以何种方式形成决议？再如，学院的党政联席会、学术委员会和院长全面负责是什么关系？权力如何保障并相互制约等。

人们常抱怨教育法太“软”，这是教育领域特有的法现象。大学章程亦可视为一种教育软法。大学章程的实施和作用机制，实际上就是一种适应其软法性质的“软约束”机制。这种“软约束”的基础，是平等主体间的协商共治模式，即大学利益相关者经过利益充分表达、博弈和妥协所达成的共识与合意，是一种在充分的民主参与和协商基础上的自觉服从。作为高等学校适用于自身组织和组织成员的软法，章程可以从其自身的制定过程和内容中获得实施效力。大学章程的合法性，不仅表现在其规范内容的合法性，而且表现在章程的制定应是一个各种利益群体充分博弈和互动的过程，以及通过各方妥协能使利益的对抗和冲突达致平衡的过程。不是以此为前提而形成的章程，不可能有真正的权威和被认同，当然也就难以在大学的治理实践中发挥应有的作用。（作者：秦惠民，系北京外国语大学特聘教授，国际教育学院院长）