游客在唐山市开滦国家矿山公园的“中国铁路源头”参观。近年来，河北省唐山市将工业旅游作为推动资源型城市向创新型城市转型的重要抓手，今年1月份至9月份工业旅游接待总人数达320多万人次。新华社记者 杨世尧 摄
近年来，我国资源型地区转型取得了良好进展，民生持续改善，生态环境不断优化，产业结构逐渐由“一业独大”转向“多元支撑”。但值得注意的是，资源枯竭城市转型仍处于爬坡过坎的关键阶段，转型发展的基础不牢固、发展质量不高、内生动力不强等问题还很突出——
如何实现资源枯竭城市转型和采煤沉陷区综合治理，是当前实行经济高质量发展的一项重要工作。在日前召开的全国资源枯竭城市转型发展暨采煤沉陷区综合治理经验交流现场会上，国家发展改革委副秘书长周晓飞表示，资源型地区国土面积占我国陆地国土总面积的40%，经济总量占全国的三分之一，只有资源型地区实现经济结构转型升级，才能实现全国范围的高质量发展。
民生改善环境优化
资源型地区转型是一项复杂的系统工程。其中，保障改善民生、恢复治理生态环境、培育发展多元化产业体系，是推进转型的三项重点任务。
“截至目前，69个资源枯竭城市已累计获得中央财政转移支付资金近1600亿元。”据周晓飞介绍，针对独立工矿区和采煤沉陷区的发展困难，中央预算内投资支持力度逐年增大，从2013年起至今累计安排中央预算内投资约170亿元支持独立工矿区改造搬迁和采煤沉陷区综合治理，中央财政也相继将独立工矿区和采煤沉陷区纳入了专项转移支付范围，对改善矿区生产条件和群众的基本生活条件起到了重要推动作用。
近年来，资源枯竭城市充分发挥中央财政转移支付资金和中央预算内投资的“撬动”作用，加快推进民生领域转型攻坚，财政民生投入不断加大。例如，内蒙古阿尔山、山东淄博淄川区、安徽淮北等地民生领域和社会事业领域支出占财政总支出的80%以上，人民群众特别是生活困难群众的生活质量持续改善，城乡人居环境发生了根本性变化，棚户区改造、社会保障、教育卫生、公共基础设施建设等方面制约转型发展的历史遗留问题已经初步得到解决。
数据显示，截至2017年底，70%的资源枯竭城市已完成棚户区改造任务，累计改造棚户区达到2亿平方米，惠及逾745万人。同时，大部分资源枯竭城市基本解决了历史遗留的困难群体就业问题，城乡低保实现全覆盖且保障水平不断提高，转型前因失业、贫困等问题积累的社会矛盾得到有效缓解，社会治理水平及和谐氛围大幅提升。
与此同时，资源枯竭城市污水处理、一般工业固体废物综合利用能力不断提升，空气质量不断优化，节能减排工作有序推进，矿山治理工作不断深入。历史遗留的矿山环境治理率平均提高20个百分点，威胁群众生命安全的重大地质灾害隐患得到了有效控制，生态环境再现绿水青山。
治理采煤塌陷地，变“包袱”为资源，是记者在徐州贾汪看到的变化。
“对于资源枯竭地区而言，推进绿色转型，补齐生态短板是首要任务。”江苏省徐州市贾汪区委书记张克说，按照“宜游则游、宜农则农、宜林则林、宜工则工”的原则，贾汪区大力实施“村庄易地搬迁、基本农田整理、采煤塌陷地复垦、生态环境修复、湿地景观开发”五位一体综合整治工程，先后实施塌陷地治理工程82个、治理面积6.92万亩。
“工矿老城”化茧成蝶
接续替代产业发展势头良好，资源枯竭城市转型的内生动力才会增强。周晓飞表示，必须坚持以多元产业为支撑，要加快培育壮大多元并举、多极支撑的产业体系，彻底改变资源型产业“一业独大”的产业格局，增强资源型地区抵御风险的能力，从而逐步走上可持续发展的良性轨道。
据统计，资源枯竭城市地区生产总值由转型前远低于全国平均年增速，到转型后高于全国平均年增速1.4个百分点。地区经济发展对资源依赖程度不断降低，主导资源的产值占工业总产值比重较10年前下降了一半，产业结构由“一业独大”转向“多元支撑”。
此外，资源枯竭城市民营经济增加值占地区生产总值比重已超过一半，占据了经济总量的“半壁江山”。产业集聚区逐渐形成规模，一些特色鲜明的产业园区投入运营。
“以技术创新为引领，以新技术新产业新业态新模式为核心，以知识、技术、信息、数据等新生产要素为支撑的经济发展新动能加速聚集，多元化产业格局日益形成。”周晓飞介绍说，湖北潜江光电子信息产业从无到有、从小变大，四川华蓥战略性新兴产业占比高达63%，山东新泰新兴产业增幅连续5年保持15%以上，昔日的“工矿老城”已蝶变为战略性新兴产业高地。
与此同时，一些地区初步探索出各具特色的转型模式。以全国唯一国家资源型城市旅游转型发展试点区、首批国家全域旅游示范区创建单位的重庆万盛为例，在差异化发展上，结合国家体育产业示范基地建设，打出了“旅游+体育”特色牌，发挥出“1+1＞2”的效应，形成万盛旅游特有的核心竞争力。
重庆市万盛经开区党工委书记肖猛介绍说，重庆万盛把体旅融合发展作为主攻方向，组建了专门的体育产业发展公司，设立2亿元的体育产业基金，成立重庆市首家体育产业发展研究院，用专业眼光、专业技术来谋划和推动。同时，以品牌景区为核心，以乡村景点为辐射，打造出多条体育旅游精品线路，特别是7个国家级贫困村，做到村村有景点、村村有线路，有效带动了乡村振兴，所有贫困村均实现了整村脱贫。
建立健全长效机制
目前，我国资源枯竭城市转型仍处于爬坡过坎的关键阶段，转型发展的基础不牢固、发展质量不高、内生动力不强等问题还很突出。例如，转型发展体制机制尚不健全，与建立可持续发展长效机制的需求不相适应。
“一方面，资源型地区传统体制机制相对固化，旧体制、旧模式、旧观念惯性大，习惯政府包打天下，市场化手段缺乏。另一方面，促进资源型地区可持续发展的长效机制亟待完善，改革任务艰巨。资源开发行为方式有待进一步规范，调控监管机制有待健全，反映市场供求关系、资源稀缺程度和环境损害成本等资源性产品价格形成机制尚未完全形成。资源开发企业在资源补偿、生态建设和环境整治、安全生产及职业病防治等方面的主体责任仍未落实到位。扶持接续替代产业发展的政策体系不够完善，支持力度不足。资源收益分配改革涉及深层次的利益格局调整，矛盾错综复杂。”周晓飞说。
一些地区以体制机制改革为抓手，探索激发城市转型原动力。据安徽省铜陵市市长胡启生介绍，铜陵在全省率先建立政府权力清单制度，建成市县全覆盖的“多规合一”综合服务大厅，工业项目审批时限压缩至40个工作日以内；深化“互联网+政务服务”，加快建设“四最”营商环境最优市，“最多跑一次”事项占比99.4%，居全省第二。
周晓飞表示，今后要切实把握新时期高质量发展的内涵要求，迎难而上推动资源型地区经济结构转型发展。“强化市场作用，充分发挥政策性、开发性等融资渠道积极作用。研究建立资源型地区转型发展金融合作机制，积极探索通过金融合作助推转型的新模式、新路径。”周晓飞强调，完善制度建设，建立健全可持续发展长效机制。进一步建立健全开发秩序约束机制、资源型产品价格形成机制、资源开发补偿机制、利益分配共享机制以及接续替代产业扶持机制等。（记者 姚进）
