编者按：2021年12月2日，重庆市农业农村委员会印发《关于进一步宣传推介和学习借鉴全国农村公共服务典型案例的通知》，其中奉节集中供养失能人员助贫困家庭走出困境是学习借鉴内容之一，该县整合扶贫、医疗、社保等资源，探索失能人员集中供养模式，统筹布局供养设施，对失能人员统一服务、专业护理，解除贫困家庭后顾之忧，破解“一人失能，全家致贫”难题，成功入选2020年全国农村公共服务典型案例。
城乡统筹发展网-乡村振兴杂志 文/刘纪荣
▲ 奉节县草堂失能人员供养中心
为彻底解决“一人失能、全家致贫”的难题，近年来，奉节县确立“政府兜底、供养失能、释放有能”原则，在全国率先探索集中供养失能人员的模式，实行统一施策、统一帮扶，让贫困家庭失能者有尊严、有能者可挣钱，帮助数以千计的群众脱离贫困，实现了“供养一个人、改变一个家庭”。
集聚资源，科学管理，做好失能人员集中供养
重庆奉节县地处秦巴山区集中连片特困地区，是最早的592个国家扶贫开发重点县之一，贫困人口多、程度深，致贫原因复杂、扶贫任务艰巨。2014年底，建档立卡贫困村有135个，贫困对象有34185户124425人，贫困发生率为13.5%。其中，失去自理能力的老弱病残贫困人员多达948户1013人，因残致贫的占51.5%，因病致贫的占12.3%。失能导致的贫困成为脱贫攻坚任务中最难啃的“硬骨头”。
全面建成小康社会，最艰巨、最繁重的任务在农村，最担忧、最大的短板就是失能人员给农村家庭带来的贫困。为此，奉节县坚持集聚资源、集中力量建设供养设施，实行统一调配、统一使用，着力提高使用效率。
一是统筹布局供养设施，满足失能人员的生活起居需要。奉节县投入5000余万元，选择临近城镇、交通便捷的草堂、永乐、吐祥等3个地点，修建了集办公、护理、生活、休闲等功能于一体的公寓式、酒店式失能供养中心，设置供养标准床位近1000张。三个供养中心按照“一个管理团队、一套规范制度、一个标准食堂、一个标准卫生室、一间标准公寓房间、一个娱乐场所、一个健身室”的“七个一”标准，对失能供养中心进行规范配套，最大限度满足失能人员的日常起居需要。
二是打捆使用政策资金，提升资金使用效果。奉节县整合五保、低保、社会救助、慈善捐款、残疾人保障等资金来源，按1名失能人员1500元/月标准，由县财政统一拨付到失能供养中心，大大提升了资金集约使用效果。失能人员享受的政府救助帮扶资金不再拨付给个人，实行政府兜底式保障，政策资金打捆使用率达100%。目前，集中供养345名失能人员年运行成本约520万元。相比以前家庭分散式供养，人均供养成本还降低了30%。为了让统筹的政策资金发挥最大的效益，奉节县组建了由民政、财政、残联、扶贫、审计等部门组成的失能人员集中供养监管小组，对集中供养人员对象、资金使用、政策落实等情况定期回访、全面监督，坚持把好钢用到刀刃上，用好每一分钱，实现政策充分享受、资金高效使用，确保资金合规使用率达100%。
三是实时监管，动态指导，统一进行专业管理。奉节县采取“试点先行、规范管理、财政托底、购买服务、整体带动”的方式，聘请专业管理团队，对失能人员实行统一管理、加强康复训练。集中供养中心实行院长负责制，并建立分级分区护理制度，做到分区管理、专人负责。民政等主管部门对3个供养中心实施全天候、全方位实时连线监管、在线动态指导，着力提高管理质量和管理成效。
▲ 奉节县永乐失能人员供养中心大楼
科学管理，医养结合，确保供养服务运行有序
以前，失能人员往往是“辛辛苦苦几十年，一病回到解放前”“小病拖，大病扛，重病等着见阎王”。为了解决这一问题，奉节县确立了“应养尽养，医养结合，有序进出”的运行管理原则，使三个集中供养中心的管理运行科学有序、高效持久。
一是在确定失能人员时，确保不漏一户，应养尽养。奉节县出台了贫困家庭失能人员集中供养救助办法和孤残困难家庭失能人员集中生活帮扶办法等文件，明确要求以特困人员、城乡低保对象、农村建档立卡贫困户等三类贫困家庭为重点，实行村(社区)初审、乡镇复核、部门审批的三级核查机制，严格落实申报、核实、审批、公示四步工作程序，切实规范工作流程，实现“应养尽养”。
二是病有所医，医养结合。奉节县采取“集中供养+医养结合”“远程医疗+专家会诊”等模式，设置规范的医务室，配备康复器械、基本医疗设备20余件和常用药品100余种。强化与医疗卫生机构合作，做到小病慢病不出中心、大病难病及时转诊，中心内诊治率超过90%。失能供养中心与属地卫生院签订医疗服务协议，由卫生院派驻专业医师、护士，为失能人员常态化开展健康检查、疾病诊治、康复指导，累计诊治各类常见病、慢性病达3540人次，让失能人员病有所医。
三是动态调整、有序进出。奉节县三个供养中心建立了追踪回访制度，对失能人员家庭情况按季度定期调查，全面掌握失能人员家庭劳动力务工、产业收入等状况，更新相关数据和资料档案。对集中供养一年以上、已恢复生活自理能力，经医学鉴定不再符合继续供养条件的，由家属接回，实行居家照料，不再集中供养；对集中供养一年以上虽不再符合集中供养条件，但其家庭脱贫成效又不完全稳固的，设置半年到一年不等的过渡期，实行有偿服务。截至目前，已出院280人，有偿服务5人，受到群众好评。
▲ 草堂失能人员供养中心的厨师们正在准备当天中午的午餐
统一服务，专业护理，让失能人员“离家托付更托底”
奉节县集中供养中心坚持“失能不失爱”原则，全面实行统一看护、统一服务，减轻失能人员精神压力，解除贫困家庭后顾之忧，让失能人员“离家托付更托底”。
一是提供专业化、标准化护理服务。集中供养中心对失能人员的吃饭、穿衣、上下床、上厕所、室内走动、洗澡等六项指标进行生活自理能力评估，按1∶5的比例配置专业护理人员，并根据护理等级均衡安排护理对象，完善生活、保健、护理、康复等服务规程，建立完善岗位责任制、工作AB角、夜间巡查制和护理人员积分管理、量化考核等制度，严格落实专业护理责任，确保责任到人、服务到位。目前，全县3个集中供养中心配有专业管理、医疗、护理、餐饮等工作人员50余名。
二是关注失能人员精神健康。三个集中供养中心都成立了由院长、社会爱心人士、康复理疗顾问、失能人员代表等组成的心理辅导义工队伍，还定期举办健康知识、养老康复、心理干预等专题讲座。供养中心还设置了标准活动室，开设棋牌、刺绣、书法等文化娱乐项目，组织开展文艺表演、坝坝舞、绘画等活动180余场，丰富了失能人员精神生活。建立亲情关怀室、亲情直播间，累计为失能人员提供与家属、亲人面对面、点对点交流沟通服务3.5万人次。
三是构建多主体参与的帮扶机制。奉节三个供养中心以镇村干部、医生、教师、学生、社工等群众为主体，成立乡镇和村(社区)志愿者服务网格组织33个，注册志愿者3500余人，常态开展“爱心儿女”“生活护理”“送医陪伴”“助餐助浴”“周末探视”等10个大项21个小项的帮扶服务，让入住的失能人员感受到社会大家庭的温暖。
四是增强失能贫困家庭脱贫的内生动力。三个供养中心联合卫健、社保、教育等部门，落实失能人员及其家庭的医疗帮扶、再就业培训、教育费用减免等政策，依托党员干部、专业社工、志愿者等队伍，建立1个失能人员+1个党员干部+1个联系医生+1个专业社工和志愿者的“1+N”关爱服务体系，分别提供相应帮扶措施。每个家庭释放一名以上的劳动力从事农业生产、创业经营或外出务工，增强失能贫困家庭脱贫的内生动力。截至目前，全县累计供养失能人员703人，释放家庭劳动力1081人，为失能家庭推荐就业岗位500余个，助力失能家庭稳定就业250余人次，帮助失能家庭重拾信心，走出困境。
近四年，奉节县通过集中供养模式为655户失能家庭累计节省支出860余万元，每年帮助贫困家庭增收2000万元以上，全县集中供养的失能家庭全部实现了稳定脱贫。2019年，奉节县以“零漏评、零错退”、群众认可度达98.7%的成绩摘掉戴了33年的贫困帽。奉节县对失能人员集中供养的做法被国家扶贫办、中残联、民政部、财政部四部委在全国联合推广。
（作者单位：奉节县农业农村委）
