巩固脱贫攻坚成果需建立长效机制

我国脱贫攻坚战进入收官阶段，目前脱贫攻坚目标任务已接近完成，取得的成就举世瞩目。贫困人口从2012年年底的9899万人减到去年年底的551万人，贫困发生率由10.2％降至0.6％，区域性整体贫困基本得到解决；按照中央部署，余下的贫困人口也将在今年如期脱贫。未雨绸缪，现在需要研究的问题是如何建立长效机制巩固脱贫攻坚成果，确保脱贫人口不再返贫。

扶贫可从需求侧或供给侧发力，但重点应从供给侧发力

2015年11月召开的中央扶贫开发工作会议强调，“十三五”期间脱贫攻坚的目标是“两不愁”“三保障”。具体讲：到2020年，要稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，农村贫困人口义务教育、基本医疗、住房安全有保障；同时实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平、基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。

从操作上讲，扶贫要实现“两不愁”“三保障”可从需求侧发力，也可从供给侧发力，但若要建立脱贫长效机制，则应重点从供给侧发力。2015年度诺贝尔经济学奖得主安格斯·迪顿曾对扶贫作过长期研究，他得出的结论是：若不改变造成贫困的现存条件，政府补贴消费不可能让贫困人口脱贫。

迪顿所说的“补贴消费”，其实就是指从需求侧扶贫。比如，贫困人口缺粮食，政府就提供粮食；贫困人口缺住房，政府就帮助建住房。对这种扶贫方式，学界通常称之为“输血型”扶贫。然而问题在于，如果贫困人口缺什么政府就提供什么，让有些人可以坐享其成，那样难免会形成新的分配不公，甚至会有人争当贫困户。

并非危言耸听。早些年，就曾听说有的贫困县本来已经脱贫，但却迟迟不肯摘帽；而且有人自己有劳动能力却不勤奋劳动，宁愿吃政府救济。显然，这种现象对勤奋劳动的人也是一种不公平。再有，政府财政资金来自税收，假若政府少征税，这笔钱留在企业是可以扩大生产、创造社会财富的；如果政府用税收补贴消费，势必会抑制生产和财富创造。

正是针对以上问题，美国经济学家卡尔多提出了著名的“假想补偿原则”。意思是说，政府可以用从富人那里收取的税补贴穷人，但前提（原则）是穷人因此增加的收入不得小于富人的损失，否则对整个国家会得不偿失。问题是怎样才能做到这一点呢？我的观点是，应重点从供给侧扶贫。

与从需求侧扶贫不同，供给侧扶贫主要是帮助贫困人口发展生产，立足于“造血”，并通过发展产业建立脱贫的长效机制。往深处想，政府开展扶贫是为了促进分配公平，而最终则是要让贫困人口脱贫，实现共同富裕。这样看，政府扶贫不仅要把“蛋糕”分好，而且还要把“蛋糕”做大。否则仅在分配上做文章，是不可能从根本上解决脱贫问题的。

从理论上看，处理“分好蛋糕”与“做大蛋糕”的关系，实质就是要兼顾公平与效率，不顾此失彼。习近平总书记强调，要建设体现效率、促进公平的收入分配体系。对我们开展扶贫工作来说，当然首先是要注重公平；但同时也要体现效率。收入分配不公，会导致两极分化；而如果忽视效率，亦会挫伤人们勤劳致富的积极性。

不过要特别指出的是，扶贫重点从供给侧发力，并不是不能从需求侧发力。远水难解近渴。如果贫困人口在吃、穿方面确实有困难，政府当然可从需求侧给予消费补贴。但我们一定要清楚，补贴消费只能作为短期措施。“授人以鱼不如授人以渔”。从长远看，政府还是应立足于供给侧，提高贫困人口自己创造收入的能力。

供给侧扶贫可提高劳动收入或资产性收入，但重点应提高资产性收入

前面已经说过，我国到2020年的扶贫目标是“两不愁”“三保障”；而长期目标则是让贫困人口脱贫，并确保脱贫人口不再返贫。显然，要实现这个长期目标，就必须建立稳定提高贫困人口收入的长效机制。而且中央对此已提出明确要求：要实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平。

现在的难题是，怎样才能让贫困人口人均收入增长幅度高于全国平均水平？讨论这个问题，我们不妨将收入分为两个大类：劳动收入与土地、资本等资产性收入。若对收入做这样的划分，提高贫困人口收入便可双管齐下：既提高劳动收入，也提高资产性收入。不过从建立脱贫长效机制的角度看，重点应提高贫困人口的资产性收入。

事实上，国内不少地区已经开展了这方面的探索。贵州六盘水市的“三变”改革，就是成功的范例。所谓“三变”，简单说，是“资源变资产、资金变股金、农民变股东”；而其核心要义，是增加农民的资产性收入。政府主要做三件事：一是为农民资产确权；二是通过平台公司投资改善基础设施，推动农民资产升值；三是引导农民入股龙头企业，通过规模经营增加农民收入。

“三变”改革受到了中央的高度重视，从2017年到2019年，连续3年写进中央一号文件。我曾赴六盘水作过考察：六盘水所辖4个县、市、区，“三变”改革前，4个县、市、区全是贫困县，其中3个是国家级贫困县，1个是省级贫困县。而经过4年改革，到去年底，4个贫困县、市、区全部提前摘帽，累计脱贫60.37万人，农民年人均可支配收入达到11043元。

也许有人会问：扶贫为何要以提高贫困人口的资产性收入为重点？我认为理由有二：一是马克思早就明确讲过，消费资料的任何一种分配，都不过是生产条件本身分配的结果；二是因为收入分配通行的原则是按生产要素分配，而按生产要素分配，其实就是为不同的要素定价。价格是由供求决定的，由此推出，要素所有者参与分配的比例则取决于要素的稀缺度。哪一种要素稀缺度高，在分配中所占的比例就高。

读者可以思考这样一个问题：过去，农民为何一直是低收入群体？是农民不勤劳么？当然不是，而是农民没有土地（资产）。旧中国时期，那时候地主收入高，并不是地主勤劳，而是他们拥有土地，可以取得土地收入；而且土地和劳动力比，土地相对稀缺，故土地收入高于劳动收入。当年我们党提出“打土豪、分田地”，目的就是要消灭地主剥削，让农民享有土地（资产）收入。

中华人民共和国成立后，我国确立了社会主义基本制度，但马克思关于生产条件分配决定收入分配的原理并未过时。对目前扶贫来说，要想让贫困人口脱贫后不再返贫，就必须让贫困人口拥有资产；而且同时还得推动贫困人口的资产增值。

让贫困人口拥有资产，当务之急是政府要将“资源变资产”，并将资产确权给贫困户。需要强调的是，给贫困户资产确权，必须将资产“使用权、收益权、转让权”一并界定，否则贫困户的利益难免会受损。以往农村土地确权是有过教训的。

怎样推动农民资产增值？所谓资产增值，通俗地说就是让资产涨价。按照经济学的定义：资产价格是人们对该资产预期收入的贴现。即资产价格=资产预期年收入/银行年利率。根据此公式，由于利率相对稳定，资产价格实际取决于资产的预期收入。怎样提高资产的收入预期呢？物以稀为贵，办法当然是提高资产的稀缺度。

联系现实，上面的道理并不难理解。比如，在偏远贫困地区，由于交通不便、基础设施落后，农民的资产肯定不值钱。若政府能投资改善基础设施，农民的资产就会升值。六盘水的经验已经证明这一点：政府用PPP模式引入龙头公司改善基础设施后，农民资产大幅升值；而农民用升值资产入股龙头公司，又大大提高了收入。

需求侧扶贫可补贴商品或补贴货币，但重点应补贴货币

扶贫应重点从供给侧帮助贫困人口发展生产，同时也可从需求侧补贴消费。于是就引出了一个新的问题：从需求侧补贴贫困人口到底应该怎样补？是补贴商品还是补贴货币？对此问题社会上一直存在争议。我的看法是，应从市场结构的角度对如何选择补贴方式作分析。

以往的政府补贴可谓名目繁多：如住房补贴、家电补贴、农机补贴、化肥补贴、农药补贴、燃油补贴等。政府发放补贴的初衷是要照顾低收入者，可有些补贴的效果却不尽如人意。比如，前些年政府为了照顾农村贫困户买家电，财政拿出钱补贴家电下乡，可大多贫困户急需的并不是家电，结果只能望“补”兴叹。

学界有一种观点，认为出现这种情况是政府的补贴方式不对。假若政府不补贴商品，而是补贴货币让贫困户自主购买商品，贫困户则可直接受益。骤然听似乎在理，而且我之前也是这种看法。可后来在调研中发现，即便政府补贴货币，贫困户也未必是真正的受益者。

说一件我亲历的往事。有一次我赴河南豫东农村调研，当地农民告诉我，他们对政府发放农药补贴很是感激，可他们并没得到实惠。怎么回事？一位乡干部解释说：杀虫剂原先是50元一瓶，可政府给了农民货币补贴后，杀虫剂马上涨价；而且政府补多少，价格就涨多少。如此一来，真正受益的并不是农民，而是生产厂家或销售商。

由此可见，无论补贴商品还是补贴货币，贫困人口都有可能不是受益者。中央三令五申要求精准扶贫，可上面这个难题怎么解决？我的看法是，解决此难题应从分析市场结构入手，并根据市场结构来选择补贴方式。我们知道，市场结构可分为买方市场与卖方市场；而补贴方式也有两种：即商品补贴与货币补贴。如果我们将两类市场与两类补贴相互搭配，便有以下四种组合。

组合一：买方市场与补贴商品。在这种情况下，由于商品供过于求，价格有下降压力。若政府此时补贴商品，受益者无疑是生产企业，而且还会加剧生产过剩。照理，企业生产过剩本来应该压产，可若政府去购买企业的过剩商品，价格信号被扭曲，企业就有可能不会调结构。

组合二：卖方市场与补贴商品。若市场上商品供不应求，供给短缺会推动价格上涨。此时政府若补贴商品，受益者仍然是生产企业。即便政府限制补贴商品的价格，可由于商品供不应求，贫困人口也不一定能买到，而且还容易产生各种寻租行为。

组合三：买方市场与补贴货币。在此情况下，政府给贫困户补贴货币，受益者一定是贫困人口。道理很简单，由于市场上商品过剩，商品供过于求会令价格下跌；而由于政府补贴的是货币，贫困人口购买什么商品自己有选择权，这样，生产企业与销售商皆不可能挤占政府给贫困人口的补贴。

组合四：卖方市场与补贴货币。很多人以为，只要政府不补贴商品而补贴货币，贫困人口就一定可以受益。实则不然。在卖方市场，由于商品供不应求，价格会上涨；若政府此时补贴货币，需求会进一步拉升价格，商家便可通过涨价将补贴吸尽。前面提到的农药补贴就是例证。

不难看出，以上四种组合中，只有第三种组合可取，其他组合皆不尽如人意。不过相比较而言，补贴货币要好过补贴商品。所以政府开展扶贫，原则上不应补贴商品而应补贴货币，即便是商品供应短缺，也要补贴货币，不过政府在补贴货币的同时，应采取相应措施推进和改善供给。

三点结论

综合上述分析，可以得到以下三点结论：

第一，巩固脱贫攻坚成果，确保贫困人口脱贫后不再返贫，必须按照“体现效率、促进公平”的原则，既要把“蛋糕”分好，又要把“蛋糕”做大，从而建立起脱贫的长效机制。为此，政府应重点从供给侧发力，扶持贫困人口发展产业，变“输血”为“造血”，不断增强贫困人口自己创造收入的能力。

第二，从供给侧提高贫困人口收入，重点是要让贫困人口取得资产性收入。一方面，政府要尽最大可能将资源变资产，并赋予贫困人口完整的资产产权；另一方面，政府应加大对农村基础设施投资，或者引进社会资本参与农村基础设施投资，以此推动贫困地区的资产升值。

第三，从需求侧扶贫应精准施策，确保让贫困人口受益。总的原则是，无论商品短缺还是过剩，政府都应坚持补贴货币。若商品供应短缺，政府在补贴货币的同时，还应积极推进和改善供给。否则，如果政府直接补贴商品，不论选购哪家企业的商品都会导致企业间的不公平竞争。

【作者系中央党校（国家行政学院）原副校长（副院长）、习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心研究员】