2020年中央一号文件专门就破解乡村发展用地问题提出了具体政策措施，作为强化农村补短板保障措施之一，对进一步加大对乡村产业发展政策支持，推动乡村产业振兴具有重大意义。
近年来，农村新产业、新业态、新商业模式发展，推动了农村产业融合、产业链条延伸以及农业多功能的挖掘，对产业用地提出了新的要求。原有的用地类型与土地供给方式已经不能很好地适应乡村产业发展的实际需要，乡村产业发展用地难问题日益突出。一是现有土地政策与供地方式不能很好地适应乡村产业发展的新要求。农村新产业、新业态以及新的商业模式发展，特别是产业融合发展趋势加快，不同产业类型与业态用地要求不一样，有的需要建设用地，有的需要设施用地，而传统种植业则仍需要利用基本农田。但按传统供地方式，难以解决供地问题以及农地转用、占补平衡指标等问题，同时传统供地方式属于整片供地，对资金要求往往很高，令农业项目投资方望而兴叹，使得一些涉农产业项目很难在农村落地。二是城乡建设用地指标非农偏好问题存在。新增建设用地指标属稀缺性资源，在优先满足城镇商住、工业用地以及重大基础设施等建设用地后，能够用于农村新产业新业态发展的指标所剩无几。即便在乡镇土地利用规划中为农村新产业新业态预留了少量用地指标，但由于缺少村级规划的细化落实，也难以起到有效保障作用。三是农业设施用地管理与使用存在一些问题。设施农用地形态布局分散、使用周期短、类型界定模糊，本身存在管理难的问题。近年来，设施农用地利用方面出现了一些新问题、新情况。突出表现为，现有设施农用地范围难以满足乡村产业实际发展需要，一些地方借设施农用地名义违法用地等问题。四是乡村产业发展项目难以落地与农村集体土地粗放使用及闲置的矛盾。一方面农村集体建设用地利用粗放、闲置现象存在，另一方面农村产业发展又缺乏相应用地保障，矛盾比较突出。
2020年中央一号文件进一步细化农村产业融合用地的政策措施，同时也明确要“抓紧出台支持农村一二三产业融合发展用地的政策意见”。
一、立足优化农村生产生活与生态空间布局，发挥好城乡土地利用规划的引领作用，确保产业发展用地优先保障与数量保障。2017年原国土资源部与国家发展改革委联合下发的国土资规〔2017〕12号中明确提出“发挥土地利用总体规划的引领作用”“因地制宜编制村土地利用规划”，并围绕计划指标安排给出了有针对性的政策红利。规划方面，充分适应农村地区地域广阔、布局分散的特点，发挥规划统筹作用，允许预留少量（不超过5％）规划建设用地指标，用于零星分散的单独选址农业设施、乡村旅游设施等建设。2020年中央一号文件在乡村产业用地保障方面进一步提出明确要求：一是优先保障。在符合国土空间规划前提下，通过村庄整治、土地整理等方式节余的农村集体建设用地优先用于发展乡村产业项目。二是明确规定用于乡村产业发展的建设用地指标。新编县乡级国土空间规划应安排不少于10％的建设用地指标，重点保障乡村产业发展用地。省级制定土地利用年度计划时，应安排至少5％新增建设用地指标保障乡村重点产业和项目用地。这使得政策与土地指标更具可操作性，从而有效解决地方政府的建设用地“非农”偏好问题。三是探索适合农村产业发展需要的供地方式。如目前在浙江、四川等地已经开展的乡村旅游项目点状供地，可有效解决乡村旅游项目用地分散、单幅用地数量不多等问题，改变传统整片供地方式，节省涉农企业的前期投入资金支出。
二、设施农用地管理服务更精准，监管更高效。设施农业是农村发展新旧动能转换的重要手段，也是现代农业的发展方向。结合自然资源部与农业农村部联合出台的《关于设施农业用地管理有关问题的通知》（自然资规〔2019〕4号）要求，2020年中央一号文件提出了明确政策措施。一是明确农业种植养殖配建的辅助设施用地类型以及用地性质。将农业种植养殖配建的保鲜冷藏、晾晒存贮等辅助设施用地纳入农用地管理，根据生产实际合理确定辅助设施用地规模上限。二是农业设施用地如温室大棚等可使用耕地（包括永久基本农田）。养殖用地还允许建多层建筑。但结合自然资规〔2019〕4号《通知》要求，“种植设施不破坏耕地耕作层的，可以使用永久基本农田，不需补划；破坏耕地耕作层，但由于位置关系难以避让永久基本农田的，允许使用永久基本农田但必须补划。”三是强化农业设施用地管理职责。明确国家、省级自然资源主管部门和农业农村主管部门负责通过各种技术手段进行设施农业用地监管，市、县自然资源主管部门会同农业农村主管部门负责设施农业用地日常管理，乡镇政府负责对农村集体经济组织或经营者使用设施农业用地进行备案，并定期汇总上报县市自然资源管理部门，严禁以农业设施用地为名从事非农建设。
三、要创新农村集体建设用地用于乡村产业发展的方式，简化产业发展用地审批手续。深化农村土地制度改革，盘活农村集体建设用地，不仅能为乡村产业发展提供强有力支撑，同时也能激活土地资产，充实壮大农村集体经济实力，增加农民财产性收入。全国33个县市开展了农村宅基地改革试点已经取得初步成果。结合新修改的《土地管理法》、中央农办与农业农村部中农发〔2019〕11号以及2020年中央一号文件精神，对如何有效利用集体建设用地发展乡村产业的政策措施更明确。一是调整土地法律为农村集体建设用地用于乡村产业发展提供制度保障。新修改的《土地管理法》明确农村集体建设用地在符合规划、依法登记，并经三分之二以上集体经济组织成员同意的情况下，可以通过出让、出租等方式交由农村集体经济组织以外的单位或个人直接使用，同时使用者在取得农村集体建设用地之后还可以通过转让、互换、抵押的方式进行再次转让。二是完善农民闲置宅基地和闲置农房政策。探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权，为农民闲置宅基地和闲置农房如何有效服务乡村振兴奠定了政策基调。三是创新农村集体土地利用方式，鼓励项目方与农村集体进行“联营经营”模式。让村民与集体都能从项目发展中直接获益，降低集体土地交易成本与经营风险，同时明确“城镇居民、工商资本等租赁农房居住或开展经营的，要严格遵守合同法的规定，租赁合同的期限不得超过二十年”。四是简化审批审核程序，下放审批权限。明确农业农村部门宅基地管理职责，做好宅基地审批管理与农房建设、不动产登记等工作的有序衔接，建立完善部省指导、市县主导、乡镇主责、村级主体的宅基地管理机制。明确农村宅基地由乡镇政府审核批准，探索建立宅基地统一管理机制，推行一个窗口对外受理、多部门内部联动运行，建立宅基地和农房乡镇联审联办制度等。
（作者系江苏省农业科学院农业经济与发展研究所研究员）
