乡村治理新范本在哪里？ 学学“象山模式”

今年6月，全国加强乡村治理体系建设工作会议在浙江宁波象山县召开。历经10年实践的象山“村民说事”制度把协商于民、协商为民落到实处，不断提高村级治理能力和水平，创造了被誉为基层治理典范的“象山模式”。

“村民说事”究竟说什么?如何说?说得管不管用?“象山模式”为全国乡村治理实践提供了有益启示。

象山县涂茨镇玉泉村村干部利用村民夏季在大树底下乘凉的时间，与他们拉家常谈村事

商建文旅活动中心：一场特殊的“中秋话家常”

2019年中秋之夜，象山县泗洲头镇墩岙村村委会会议室灯火通明。村支书鲍英钱和20多位村民代表围坐在一起，讨论着最近茶余饭后不时被大家伙儿念叨的热门话题——建设村文旅活动中心。主持会议的鲍英钱边听边记、回应疑问。

鲍英钱告诉村民，活动中心的土地资格已经拿到，接下来的问题就只有两个：“是否建”与“如何建”。有村民提出，中心将来可以多层复合使用，一层、二层、三层可分别用作农家乐餐厅、休闲娱乐平台、办公会议室等，以提高利用率。而年轻一辈的村民认为，四合院的形式更能突出文旅特色，也便于明确中心的功能分区。

“搞文旅中心是好事情，但咱们的账本究竟能不能算清楚?”在谈到建设资金和管理规划时，一位年纪稍长的村民担心，目前中心对村集体增收作用还是个未知数，建设要在村庄经济实力的基础上量力而行。

这场特殊的“中秋话家常”，是象山坚持了近10年的“村民说事”制度的缩影：没有“一言堂”，没有蛮横打断，没有违心附和，村民们心情愉悦、言无不尽。

象山地处东海之滨，农渔产业较为发达，辖区内有18个乡镇(街道)、490个行政村。2009年初，位于该县西部的西周镇因水库引水等项目积累了一批征地补偿、集中安置问题，村民上访纠纷不断，村镇两级干部疲于应付，叫苦不迭。

“村民要争的是理，想说的是事，只用文件上传下达的工作方式是群众不理解、不支持的症结所在。”时任西周镇党委副书记的史建立在反复权衡后认为，关键还是要让镇村干部走到群众中去，建立常态化的说事制度，说了之后村里及时商量、马上去办。

说事制度实施1年间，西周镇信访量下降53%。2010年3月，象山在总结西周镇经验基础上，正式将说事制度命名为“村民说事”，向全县推开。

“说议办评”相结合的闭环治理模式

“村民说事”，“说”是基础。象山的基层干部形成一个普遍共识：说事不仅意味着固定日子坐下来“集中说”，还要主动倾听“上门说”，更要创新方式“灵活说”，线上线下结合，充分调动村民参与说事的积极性。

“村干部不能待在办公室等着意见上门，你都不愿意迈开腿，村民又怎么愿意张开嘴呢?”墩岙村村支部委员黄永新告诉半月谈记者，说事的内容上到村庄发展，下到家长里短，谁家的种苗生长不好，哪户的田块排水不畅，只要事关村民切身利益，都应该去认真倾听。

“说”好是为了做实。在充分打开民意收集渠道后，还必须有行之有效的措施确保相关诉求得到及时解决和反馈。为此，象山农村各乡镇初步建立了“说议办评”相结合的闭环说事体系。

在“议”事方面，常事急事由村党支部书记主持召开村务会议商议，大事要事召开党员大会、村民代表会议商议。县乡两级建立社会治理综合智慧中心和综合指挥室，统一受理流转交办网格和各渠道上报的各类事件。西周镇等乡镇还成立了乡贤顾问团等组织，邀请各行业人才参与村庄发展重大事项。

在“办”事和“评”事方面，象山将“放管服”改革向农村延伸，加快基层便民服务点建设，村级事务管理多员合一、专职代办，实现常用事项和民生事项全域通办，目前282项事项已实现群众办事不出村、不出镇。在每件事项办结后对村民进行满意度测评，把“村民说事”与集体经济、村庄环境、社会稳定、干部廉洁“四张报表”考评相结合，比学赶超、争先创优。

象山各村发展情况既千差万别，又在许多领域相互联系。在西周镇党委组织委员郑波波眼里，“联合说事”与“信息共享”效果明显。“在涉及垃圾分类、集体经济规划思路等共性民生、发展话题时，我们将说事范围扩大到连片四五个村，让多村干部和村民一起讨论。”

西周镇还结合现有的政务数据平台资源，上传共享事件解决的具体案例。“同类事项甲村发生过了，乙村可参考甲村方法合理吸收解决，集思广益既提高了解决方案的科学度，也有助于打消村民的公平疑虑。”郑波波说。

“双向构建”下的三治融合尝试

象山县涂茨镇旭拱岙村党支部书记葛聪敏多年前在治村方面，曾有两桩“心病”，一桩是铺张浪费，一桩是赌博成风。葛聪敏回忆，象山一些农村有红白事大操大办的传统。“一次普通婚宴，前一天预热一场，‘正日子’午晚两场，次日‘请大辈’一场，每场席开五六十桌。”至于赌博，更是村里人尽皆知的公开秘密。

“村干部一遍遍抓，但老百姓和干部打起了游击，玩起了‘猫抓老鼠’，你管了这家，那家依旧我行我素。”思来想去，葛聪敏觉得乡风建设光靠干部“剃头挑子一头热”不行，必须依靠村民自我管理、自我教育的力量。

葛聪敏和村干部决定，组织村民就乡风问题进行专门的说事活动。“我们要让村民们自己面对面交流，赌博和铺张浪费到底有怎样的危害?我们的村庄民风建设出路在哪儿?”

与此同时，旭拱岙村把防治赌博与浪费的任务分解到人与户，发动乡风建设的“村民战争”。一段时间后，村里风气有了明显好转。

在象山，“村民说事”的议题与乡风文明建设关系密切。一些乡镇通过组建红白理事会、新乡贤参事会、道德评议会强化村规民约刚性约束，发布村风村训，推出乡风文明指数和农民诚信指数测评等举措，让婚丧新风、优良家风、和谐村风、最美民风成为村庄一道亮丽的风景线。

在县乡多部门统一推动下，象山建立了法律顾问全程参与“村民说事”制度，县政法委和县司法局安排政法干警、法律工作者担任全县各村(社区)的法律顾问。目前法律顾问解答法律咨询3700余次，直接化解纠纷3800余起。

中国人民大学农业与农村发展学院教授仝志辉曾带领课题组在象山考察调研。在他看来，“村民说事”的生命力之一就是通过“双向构建”成功营造了自治、法治、德治合一的浓厚氛围。在自上而下和自下而上两种力量推动下，“村民说事”平台逐步成长为三治融合的新乡村治理体系。

“‘村民说事’把法治理念融入全过程，说出了浓浓的人情味，唤回了乡土自信，夯实了基层治理的道德底蕴。”象山县委书记叶剑鸣对半月谈记者表示，“村民说事”构筑了村务管理、决策、治理、监督全闭环运行机制，走出了一条共商共信、共建共享的治村理事新路子。

“象山启示”：探路乡村治理新体系

一些受访专家表示，“村民说事”制度的核心价值在于充分尊重并保障了农村社区居民的根本利益，打通了村庄层面的“人心共同体”，增强了县乡农村工作体制的回应性和效能，推动了党的群众路线在新时代实施乡村振兴战略中的实现。

“新乡村治理体系构建的本质，是县乡农村工作体制的重构。”仝志辉认为，在基层说事体系逐步完善之后，下一步应思考如何让乡村治理体系贯通村乡县三级。“这种贯通并不是偶尔的体恤民情，而是涉及制度化调整和扁平化的治理。要深入梳理乡村治理可资利用的全方位资源，把顶层设计和基层创新结合起来。”

仝志辉建议，构建乡村治理新体系既要实现资源下沉，又要善于让各种治理机制发挥作用。在充分利用乡村善治特有的作用和机制时，不能盲目加压，层层加码，使其偏离本原、模糊主线。“要始终保持简约治理格局，避免各类形式主义的制度和组织叠床架屋。”

浙江大学公共政策研究院客座研究员夏学民在接受半月谈记者采访时认为，“说议办评”全流程的核心还是村民关切。他建议，以“村民说事”制度为契机，可大力加强农村社区党建，积极培育教育、养老、科技等多种社区社会组织。在村党支部、村委会、村监委“三驾马车”基础上，广泛邀请社会组织代表、乡贤和科技特派员等村内外优秀人士共同组成“村经济委员会”“村民生委员会”“村文化委员会”“村安全委员会”等专门委员会，开拓乡村治理新天地。（记者 顾小立）