城乡统筹发展网-乡村振兴杂志8月26日讯
文/本刊记者 曾思洁 实习记者 吴雨桐 李金恒
2019年6月28日，国务院印发《关于促进乡村产业振兴的指导意见》（以下简称《意见》）。
《意见》指出，乡村产业根植于县域，以农业农村资源为依托，以农民为主体，以农村一二三产业融合发展为路径，地域特色鲜明、创新创业活跃、业态类型丰富、利益联结紧密，是提升农业、繁荣农村、富裕农民的产业。促进乡村产业振兴，要坚持因地制宜、突出特色，市场导向、政府支持，融合发展、联农带农，绿色引领、创新驱动等原则，把以农业农村资源为依托的二三产业尽量留在农村，把农业产业链的增值收益、就业岗位尽量留给农民。力争用5－10年时间，农村一二三产业融合发展增加值占县域生产总值的比重实现较大幅度提高，乡村产业振兴取得重要进展。
《意见》提出六个方面任务举措。一是突出优势特色，培育壮大乡村产业。二是科学合理布局，优化乡村产业空间结构。三是促进产业融合发展，增强乡村产业聚合力。四是推进质量兴农绿色兴农，增强乡村产业持续增长力。五是推动创新创业升级，增强乡村产业发展新动能。六是完善政策措施，优化乡村产业发展环境。
产业兴旺是乡村振兴的重要基础，是解决农村一切问题的前提。“钱、地、人”曾是长期困扰乡村产业发展的难题。《意见》的出台和各地的创新实践，为破解乡村产业发展“瓶颈”提供了有力支撑。
用好政府市场“两只手” 解开“钱从哪里来？”紧箍咒
融资扶持政策落地难，下乡企业特别是小微企业信用风险较大，资金及项目审批程序复杂，我国农村中小企业普遍出现“信贷资金贫血症”，融资难的问题一直是制约我国农村中小企业发展的最大瓶颈。其中包含两个原因，一方面是农村中小企业经营规模小，技术相对落后，管理水平低下，融资意识淡薄，且没有可抵押的资产。另一方面，则与相关政策机制挂钩，这些问题涉及到社会信用环境、社会征信系统、贷款保证机制、监管利率政策、产业政策环境、税收政策等问题。
实施乡村振兴战略，需要真金白银的硬投入。公共财政要持续给力，不断发挥财政资金“四两拨千斤”的作用，带动更多的社会资本参与。
《意见》指出，健全财政投入机制。加强一般公共预算投入保障，提高土地出让收入用于农业农村的比例，支持乡村产业振兴。鼓励有条件的地方按市场化方式设立乡村产业发展基金，重点用于乡村产业技术创新。鼓励地方按规定对吸纳贫困家庭劳动力、农村残疾人就业的农业企业给予相关补贴，落实相关税收优惠政策。
创新乡村金融服务。引导县域金融机构将吸收的存款主要用于当地，重点支持乡村产业。支持小微企业融资优惠政策适用于乡村产业和农村创新创业。发挥全国农业信贷担保体系作用，鼓励地方通过实施担保费用补助、业务奖补等方式支持乡村产业贷款担保，拓宽担保物范围。允许权属清晰的农村承包土地经营权、农业设施、农机具等依法抵押贷款。加大乡村产业项目融资担保力度。支持地方政府发行一般债券用于支持乡村振兴领域的纯公益性项目建设。鼓励地方政府发行项目融资和收益自平衡的专项债券，支持符合条件、有一定收益的乡村公益性项目建设。规范地方政府举债融资行为，不得借乡村振兴之名违法违规变相举债。支持符合条件的农业企业上市融资。
有序引导工商资本下乡。坚持互惠互利，优化营商环境，引导工商资本到乡村投资兴办农民参与度高、受益面广的乡村产业，支持发展适合规模化集约化经营的种养业。支持企业到贫困地区和其他经济欠发达地区吸纳农民就业、开展职业培训和就业服务等。
【解析】
余欣荣(国家农业农村部副部长）：创新金融服务鼓励引导工商资本下乡
发展乡村产业，离不开资金支持，而金融服务正是制约乡村产业发展的短板之一。如何创新金融服务？《意见》也专门作了一系列规定。
余欣荣介绍，一是改革农村金融体制。为进一步有效引导金融机构支持乡村产业发展，提出县域金融机构要将吸收的存款收入用于当地，优先、重点支持乡村产业发展等。二是创新乡村金融服务。包括在抵质押、信息化服务等方面，制定一系列符合农村特点的支持措施，包括信息体系建设、支持产业大户和龙头企业等相应的一些政策。三是健全财政投入机制。鼓励支持有条件的地方建设乡村产业发展基金，重点用于乡村产业技术创新。
曾衍德（国家农业农村部乡村产业发展司司长）：引导工商资本多投入乡村产业
工商资本也是乡村产业发展的重要力量。曾衍德认为，目前工商资本每年投入乡村产业的投资都在万亿元以上，对这股巨大的力量，还要继续加强政策引导，鼓励和支持更多的资本投入乡村，做到“三多”。
一是多办一些农民“办不了、办不好”的产业。工商资本进入乡村，要坚持立足农业、服务农民，投资兴办农民参与度高、受益面广的乡村产业，要带着农民干、做给农民看、帮着农民赚。只有这样，工商资本在乡村才能立住脚，也才能持续发展，才能赢得农民的欢迎和社会的支持。
二是多办一些产业链条长的产业。工商资本的资金实力强、市场信息广、经营理念新，要引导工商资本发展适合规模化集约化经营的种养业，特别是要发展一二三产业融合的新产业，通过打造全产业链，形成农村产业融合发展的领军企业。
三是多办一些带动贫困户的产业。工商资本投资乡村产业，赚钱是应该的。同时，到贫困地区带动农户脱贫致富，也是应该的。《意见》提出要引导工商资本到贫困地区或者其他欠发达地区投资兴业，吸纳农民就业、开展职业培训和就业服务等，在自身发展的同时，也让更多的贫困户富裕起来。当然，工商资本进入乡村，也要依法依规开发利用农业农村资源，不得违规占用农地或耕地从事非农产业，也不得侵害农民财产权益。
实践案例——
从目前各地的探索实践看，广东省、四川省宜宾市、浙江省湖州市、浙江省桐庐县等，都由当地政府牵头，陆续出台具体措施为各地区实施乡村振兴战略提供稳定的资金来源。
广东：政府投入、社会资本参与齐发力
近期，广东省印发《广东省实施乡村振兴战略规划（2018—2022年）》（以下简称《规划》），指导全省各地区各部门分类有序推进乡村振兴。
为保障乡村振兴战略的资金供给，广东省在政府投入、社会资本参与两方面同时发力。《规划》显示，广东省将健全政府投入政策体系，继续坚持财政优先保障，确保财政投入与乡村振兴目标任务相适应；设立省级乡村振兴战略专项资金，推进省级涉农资金统筹整合，规范各级政府举债融资行为，支持地方政府规范使用一般债券资金，用于乡村振兴领域公益性项目，加大专项债券对农村基础设施建设项目投入。发挥财政资金的引导和杠杆作用，创新投入方式，通过政府与社会资本合作、贴息、以奖代补、民办公助、风险补偿等措施，引导和撬动更多金融资本和社会资本投向农业农村。
《规划》强调，要加大金融支农力度，加快建立健全适合广东农业农村特点的现代农村金融体系，引导农村中小金融机构聚焦主业，支持银行业金融机构建立“三农”金融服务专门机制，稳步推进农合机构改革。与此同时，广东省将加快推进省级农业信贷担保机构向市县延伸，扩大政策性担保机构合作面和业务覆盖面；大力发展农村直接融资，鼓励证券、商业保险、基金、期货、租赁、信托、融资担保等金融资源聚焦服务乡村振兴。在微观层面，广东省将加快农村金融产品和服务方式创新，全面激活农村金融服务链条，探索县级土地储备公司参与农村承包土地经营权和农民住房财产权“两权”抵押试点工作，并支持农业企业依托多层次资本市场发展壮大。
山东：开展“千企助千村”活动
山东提出支持工商资本进入农业农村领域，开展“千企助千村”活动，引导鼓励国有企业、民营企业和各类资本参与乡村振兴和脱贫攻坚，提出对工商资本年实际新增投资1亿元以上的乡村振兴项目，由省市县财政联动按实际新增投资额的1%给予奖补。
激活农村土地资源 有效破解用地难题
激活乡村沉睡的资产、盘活乡村闲置的资源，是乡村振兴的有效抓手。解决乡村振兴“地”的问题，关键是深化农村土地制度改革，建立健全土地要素城乡平等交换机制，切实保障农民对土地、宅基地的权益，防止出现伤害农民利益行为的发生，把土地制度改革“红利”分给乡村。
目前我国乡村用地有2.9亿亩，但土地利用率较低。集体经营性建设用地，全国大约有5000万亩。
发展二三产业需要土地，用地难仍是焦点问题,一方面现代农业配套设施用地和乡村新产业新业态用地难以满足；另一方面村庄建设用地闲置低效,农村土地节约集约利用水平需要进一步提升。
《意见》指出，完善用地保障政策。耕地占补平衡以县域自行平衡为主，在安排土地利用年度计划时，加大对乡村产业发展用地的倾斜支持力度。探索针对乡村产业的省市县联动“点供”用地。推动制修订相关法律法规，完善配套制度，开展农村集体经营性建设用地入市改革，增加乡村产业用地供给。有序开展县域乡村闲置集体建设用地、闲置宅基地、村庄空闲地、厂矿废弃地、道路改线废弃地、农业生产与村庄建设复合用地及“四荒地”（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）等土地综合整治，盘活建设用地重点用于乡村新产业新业态和返乡入乡创新创业。完善设施农业用地管理办法。
【解析】
国家自然资源部有关负责人：解决发展乡村产业用地难问题
自然资源部印发《产业用地政策实施工作指引（2019版）》。自然资源部有关负责人就政策进行通报、解读。
旅游项目中属于自然景观用地及农牧渔业种植、养殖用地的，不征收（收回）、不转用，按现用途管理；将医疗、养老、教育、文化、体育等领域用地纳入国土空间规划和年度用地计划，农用地转用指标、新增用地指标分配要适当向上述领域倾斜，有序适度扩大用地供给；具有公益性质的农产品批发市场，可按作价出资（入股）方式办理用地手续，但禁止改变用途和性质。
养老机构可依法使用农村集体用地发展养老服务设施；支持返乡下乡人员依托自有和闲置农房院落发展农家乐。在符合农村宅基地管理规定和相关规划的前提下，允许返乡下乡人员和当地农民合作改建自住房。
探索农村集体经济组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地，按照规划要求和用地标准，改造建设民宿民俗、创意办公、休闲农业、乡村旅游等农业农村体验活动场所。
农村集体经济组织可以依法使用自有建设用地自办或以土地使用权入股、联营等方式与其他单位和个人共同参与乡村旅游基础设施建设。
鼓励通过流转等方式取得属于文物建筑的农民房屋及宅基地使用权，统一保护开发利用。在充分保障农民宅基地用益物权的前提下，探索农村集体经济组织以出租、入股、合作等方式盘活利用闲置宅基地和农房，按照规划要求和用地标准，改造建设乡村旅游接待和活动场所。
实践案例——
针对用地难题，自然资源部完善农村产业融合发展用地政策，允许各地在乡镇国土空间规划和村庄规划中预留不超过5%的建设用地机动指标用于村民居住、农村公共公益设施、零星分散的乡村文旅设施及农村新产业新业态等。多部门引导地方在安排土地利用年度计划时，加大对乡村产业发展用地的倾斜支持力度，探索针对乡村产业的省市县联动“点供”用地政策，开展县域乡村闲置土地综合整治，盘活土地资源支持乡村新产业发展。
山东：统筹推进村庄规划工作
山东省委农业农村委员会近日印发《关于加快推动乡村振兴和巩固提升脱贫攻坚成果的支持政策》，围绕村庄规划、合村并居、土地、财政、金融、人才、乡村治理、重点工作、脱贫攻坚、考核等10个方面，制定了24条具体政策。
在土地方面，山东提出要统筹推进村庄规划工作，要求2019年基本完成村庄分类；2020年在县域层面基本完成村庄布局，有条件的村可单独编制村庄规划，做到应编尽编。围绕盘活农村土地资源，山东明确涉农市县每年安排不少于10%的用地指标，保障乡村振兴和脱贫攻坚新增建设用地需求；鼓励各地探索“点状”供地模式，稳步开展集体建设用地建设租赁住房试点等政策。
四川：针对乡村振兴精准推出“点状用地”
四川省自然资源厅7月2日举行新闻发布会表示，四川推出“点状用地”新政策，对于服务于乡村振兴的项目用地，四川将根据规划用地性质和土地用途，灵活点状供应。这既能更加精准地保障实施乡村振兴战略的用地需求，又能有效保护好耕地。
有关负责人表示，“点状用地”是指在城镇开发边界以外，不适合成片开发建设的地区，根据地域资源环境承载能力、区位条件和发展潜力，结合项目区块地形地貌特征，以及建（构）筑物占地面积等点状布局，按照建多少、转多少、征（占用）多少的原则点状报批，根据规划用地性质和土地用途灵活点状供应，开发建设服务于乡村振兴的项目用地。
完善人才保障激励机制 解决“谁来干”的问题
当前，各地乡村产业发展普遍面临缺人难题,农业农村创新创业缺乏人才支撑,既缺少与市场经济发展要求相适应的经营管理、营销、电商、金融等人才,也缺少与乡村产业发展相契合的本土实用技能人才,外部人才引不来、本土人才难培养、优秀人才留不住等问题相互交织。
乡村人才向非农领域流失现象严重，从事农业科研、技术推广和经营管理的乡村人才主要集中在行政机关、事业单位、企业或高校，乡村基层极度缺乏。高层次、高素质人才和复合型、创新型人才普遍短缺，新型职业农民整体文化程度不高。
《意见》指出，健全人才保障机制。各类创业扶持政策向农业农村领域延伸覆盖，引导各类人才到乡村兴办产业。加大农民技能培训力度，支持职业学校扩大农村招生。深化农业系列职称制度改革，开展面向农技推广人员的评审。支持科技人员以科技成果入股农业企业，建立健全科研人员校企、院企共建双聘机制，实行股权分红等激励措施。实施乡村振兴青春建功行动。
【解析】
何忠国（《中国党政干部论坛》主编）：创新乡村人才工作机制
要筑巢引凤，引导返乡农民工、大中专毕业生、科技人员、退役军人和工商企业等返乡创业创新，在乡村振兴的舞台上施展拳脚、贡献才智。乡村振兴离不开领路人，鼓励支持引导乡村精英群体返乡投身乡村振兴，既要靠各地政府部门敢担当、善作为，创造便利条件，提供政策支持；也要同步改善乡村基础设施建设，尽可能缩小城乡基本公共服务差距，解决好返乡精英群体的后顾之忧。同时，要在吸引人才上出实招，把更多从农村走出来的精英群体引回乡村创新创业。营造良好的创业环境，制定人才、财税等优惠政策，为人才搭建干事创业的平台，吸引各类人才返乡创业，激活农村的创新活力。鼓励支持返乡农民工、大中专毕业生、科技人员、退役军人和工商企业等从事现代农业建设、发展农村新业态新模式。
实践案例——
要实现农业强、农村美、农民富的宏伟目标，就要念好“人才经”，在“引才聚才”上持续用力，在“育才用才”上久久为功，夯实乡村振兴人才基础。
全国各省市进一步推进乡村地区“引才”、“留才”、“育才”工作——
江西省宜春市：万载开发乡土人才振兴乡村经济
打好乡土人才培养“组合拳”，发挥其“领头雁”作用。江西省宜春市万载县在实施一村多名农民大学生培育行动计划的同时，从挖掘培养各类乡土实用人才入手，分类建立乡土实用人才信息库，夯实乡土人才发展基础。县里要求每个村党支部设立2至5个科技示范岗、信息传播岗、致富帮带岗等，发挥农村实用人才的示范带动作用。罗城镇横坑村农户高彩胜被该村党支部确定为“科技示范岗”实用人才后，带动39户农户发展种养业，指导12户缺技术的贫困户开展农作物病虫害防治，带领他们走上脱贫的道路。此外，该县通过各基层组织挖掘选拔了3058名生产型、经营型、技能型、开发型、服务型等各类乡土实用人才，重点培育了有开发创业经历、有产业规模基础、有技术技能本领、带头致富和引领农民致富能力较强的“林经者、土能人、田秀才、工技匠”1205人。目前，该县3058名农村实用人才领办或创办实体经济522家，辐射带动1.2万余名贫困人口人均增收近2000元，20个深度贫困村和省定贫困村实现脱贫摘帽，6852户2.3万贫困人口实现增收脱贫。
