制图／李晓军
● 《中共中央 国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见》提出，要用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，进一步加强食品安全工作，确保人民群众“舌尖上的安全”
● 好食品既是生产出来的，也是监管出来的，更是地方党政领导干部这个“关键少数”勇于担当抓出来的
● 建立“从农田到餐桌”全链条全过程食品安全监管机制，也是《意见》的一个亮点。将食品安全相关工作纳入食品安全责任制的平台之内，有助于完善食品安全监管和执法体制，整合监管职能，形成市场监管合力
□ 法制日报全媒体记者 万静 侯建斌
近日，《中共中央 国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见》（以下简称《意见》）公开发布。《意见》提出要用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，进一步加强食品安全工作，确保人民群众“舌尖上的安全”。
对此，业内专家分析认为，中央文件具体阐明了这“四个最”的具体含义，表明了党中央、国务院对做好食品安全工作的坚定决心，特别是最后一个“最严厉的问责”，直击食品安全问题关键，可谓史上最明确也是最严厉的关于食品安全问题的“中央意见”。
落实党政同责
创新监管制度
国以民为本，民以食为天，食以安为先，安以法为基。14亿人民舌尖上的安全状况直接关系到人民群众的幸福感、获得感与安全感，关系到党的执政能力建设。为此，党和国家高度重视食品安全工作。
2013年12月，习近平总书记在中央农村工作会议上指出，要用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责（四个最严）来确保广大人民群众“舌尖上的安全”。
为落实食品安全党政同责要求，强化食品安全属地管理责任，健全食品安全工作责任制，党中央与国务院于今年2月发布了《地方党政领导干部食品安全责任制规定》。这是党中央、国务院首次针对地方党政领导干部食品安全责任制作出的全面系统的制度创新，体现了党政同责、一岗双责，权责一致、齐抓共管，失职追责、尽职免责、安全至上的先进理念，对于提高食品安全治理体系与治理能力现代化具有重大现实意义与深远历史意义。
“此次中央出台《意见》再次对于‘四个最’，特别是‘最严肃的问责’进行了明确而详细的规定，目的就是让食品安全问题和地方领导干部的责任紧密而扎实地联系起来。好食品既是生产出来的，也是监管出来的，更是地方党政领导干部这个‘关键少数’勇于担当抓出来的。”北京市食品药品安全法治研究会会长、中国人民大学法学院教授刘俊海在接受《法制日报》记者采访时开宗明义地说。
针对事权不清、责任不明、一些地方对食品安全重视不够等问题，《意见》提出要对食品安全坚持最严肃的问责，最关键的就是明确监管事权。
根据《意见》规定，对产品风险高、影响区域广的生产企业监督检查，对重大复杂案件查处和跨区域执法，原则上由省级监管部门负责组织和协调，市县两级监管部门配合，也可实行委托监管、指定监管、派驻监管等制度，确保监管到位。
对此，中国政法大学法学院教授王敬波分析，食品安全属于公共产品，政府应该对其负法定责任。当下食品安全事故频发、食品安全监管不力，说明政府在这方面的工作有监管失灵或监管不力之嫌。当前，对食品安全监管的问责主要集中在一些明显违法的行为上，对于“懒政”、不作为等未被确定为违法的行为则很少涉及。《意见》的出台，让这些不负责的监管行为“晒到阳光下”。
加强评议考核
实现奖惩分明
近日，网络媒体针对近4000名被调查对象展开一项关于“食品安全责任监管”的调查。结果显示，95．4％的人认为，当前食品安全监管领域中的“被动执法”现象普遍存在；82．1％的人认为应该严惩食品安全监管失职行为。97．4％的人认为监管部门应该对频繁发生的食品安全事故负责，其中89．7％的人认为监管部门应负主要责任。
日前，北京、上海、浙江、广东等地将食品安全工作纳入领导干部政绩考核，推行食品安全整治区（县）长负责制，统筹推进市县两级食品安全监管职能调整，实现各环节紧密衔接，有效形成全链条监管。
而此次《意见》更明确提出要加强评议考核。完善对地方党委和政府食品安全工作评议考核制度，将食品安全工作考核结果作为党政领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容，作为干部奖惩和使用、调整的重要参考。对考核达不到要求的，约谈地方党政主要负责人，并督促限期整改。
刘俊海说：“食品安全工作责任制再好，倘若束之高阁、挂在墙上，也不会实现制度的既定目标。为预防食品安全工作责任制空转，避免食品安全工作中出现‘念文件落实文件’的形式主义现象，就要综合运用考核、奖励、惩戒等措施，督促地方党政领导干部以临渊履薄之心，诚信履职，勤勉尽责。”
发布于今年年初的《地方党政领导干部食品安全责任制规定》，对应予表彰奖励、惩戒问责的情况都予以明确规定。
比如，应予表彰奖励的情形包括：及时有效组织预防食品安全事故和消除重大食品安全风险隐患，使国家和人民群众利益免受重大损失的；在食品安全工作中有重大创新并取得显著成效的；连续在食品安全工作评议考核中成绩优秀的。应予问责的情形包括：未履职或履职不到位的；对本区域内发生的重大食品安全事故或社会影响恶劣的食品安全事件负有领导责任的；对本区域内发生的食品安全事故，未及时组织领导有关部门有效处置、造成不良影响或者较大损失的；对隐瞒、谎报、缓报食品安全事故负有领导责任的；违规插手、干预食品安全事故依法处理和食品安全违法犯罪案件处理的以及有其他应当问责情形的。
实际上，将食品安全纳入政绩考核，国家层面已有制度设计。
2015年10月1日实施的食品安全法，也对食品安全工作评议考核提出了明确要求。2016年9月，国务院办公厅印发《食品安全工作评议考核办法》，明确对省级政府的食品安全工作进行评议考核。不难看出，此次中央出台的《意见》和《地方党政领导干部食品安全责任制规定》，都是对国家法律的具体落实。
中央财经大学法学院教授高秦伟提出，虽然已有法律制度体系，但近年来因食品安全问题被追责的官员和案件数量并不算多。
他给记者列出一组最高人民法院、最高人民检察院去年报告的数据：2018年两会上的最高法报告显示，在过去五年中（2013年－2017年），各级人民法院审结相关案件4．2万件。最高检报告中提出，过去五年中挂牌督办庞红卫等人非法经营疫苗系列案等986起重大案件；办理食品药品领域公益诉讼731件。
高秦伟告诉记者：“近年来，在国内所发生的一系列重大食品安全事件中，背后都有监管不力的影子。造成监管不力的一个重要因素直指行业监管人员渎职与腐败，在个别地区甚至出现执法人员充当违法企业保护伞的情况。”
他相信，随着食品安全官员问责制度体系越来越完善、越来越严格，特别是《意见》出台后，将出现越来越多食品案件重大案件官员被问责的情形。
中国人民公安大学食品药品与环境犯罪研究中心主任李春雷认为，《意见》为下一步加强食品安全工作指明了方向。党中央明确提出食品安全“四个最严”的要求，在立法、执法、司法和社会共治等方面都得到了较好的贯彻执行。但随着国家机构改革方案的落地，食品监管部门并入市场大监管，在执行食品安全政策和法律方面，各地党委政府在一定程度上存在认识不到位、应对乏力等问题。
形成监管合力
开展全程监管
“食品安全责任制既覆盖食品安全工作，也覆盖更广阔的食品安全相关工作。”刘俊海说。
他具体解释称，食品安全工作过去曾主要聚焦于食品本身的安全。随着“从农田到餐桌”的全程监管理念确立，田间的食用农产品质量安全纳入监管视野。食品行业向上可以追溯到食用农产品、农药、种子等三农问题，向下可以延伸至食品的生产、加工、包装、保鲜、贮存、运输、销售与餐饮服务等产业。因此，食品与食用农产品的安全工作还存在诸多风险敞口，监管孤岛、监管失灵、监管懈怠、监管盲区、监管漏洞与监管真空地带也屡见不鲜。因此，食品安全工作不是独唱，而是大合唱。
王敬波则提出，先进国家目前主要都是在进行过程监督，即监督企业的生产过程。终端产品抽查模式是最落后的监管模式，因为这个时候来监管企业已经没用了。而食品安全监管在日常工作中处于真空和被动状态，当前的联合监管更多的是以“突击”和“救火”的工作形式展开，尚未形成职业化、专业化、常态化的监管机制。
据记者观察，建立“从农田到餐桌”全链条全过程食品安全监管机制，也是此次《意见》的一个亮点。它将食品安全相关工作纳入食品安全责任制的平台之内。
刘俊海认为，卫生健康、生态环境、粮食、教育、文化、旅游、交通运输等行业或领域与食品安全紧密相关，为食品安全提供支持的发展改革、科技、工信、财政、商务等领域工作都要引入食品安全责任制。将食用农产品质量安全、食品生产经营安全以及食品安全相关领域工作一网打尽，纳入食品安全责任制范畴，有助于完善食品安全监管和执法体制，整合监管职能，加强监管协同，形成市场监管合力。
