漫画《众人协力助养老》 作者 高岳
□ 法制日报全媒体记者 战海峰
“端起碗吃饭,放下碗散步”这是很多老年人对住进养老院后的朴素而美好的向往。
然而,养老机构设立门槛高、服务供给不规范,甚至护理人员用工都难以保障等问题困扰着亟需发展壮大的养老产业。
这样的困境在重庆同样也不可避免。
早在1994年重庆就在西部地区率先进入人口老龄化社会。预计2020年,重庆市60岁以上人口将达到800万人,超过全市户籍总人口的23%,养老工作面临着巨大挑战。
今年4月1日,经市政府常务会议审议通过的《重庆市养老机构管理办法》(以下简称《办法》)正式实施,《办法》从养老机构的规划建设、设立条件、享受的政策扶持以及服务运营的标准、监督管理的落实等均作出了明确规定,这意味着今后重庆养老机构的管理将更加科学并适应新时代的发展。
立法滞后亟待制度解决
早在2008年,重庆就出台了《重庆市城乡养老机构服务管理办法》,对促进重庆市养老机构管理规范发展发挥了重要作用。但是,随着重庆市养老机构的发展、壮大,制约养老机构发展的“瓶颈”问题日益凸显。
中国老龄法学研究会特聘专家、西南政法大学经济法学院副教授左菁主持了该《办法》的立法项目,并执笔《办法》草案。谈到目前养老机构的发展瓶颈,她认为是多方面的。
“比如养老机构设立许可条件难以达到、政府投资兴办的农村养老机构法律性质不明确、市场退出机制缺位、养老机构服务供给不规范、护理人员用工难以保障、养老机构扶持政策亟待创新、民政部门执法能力有限等。”左菁告诉《法制日报》记者,由于2008年《重庆市城乡养老机构服务管理办法》出台时间较早,难以从制度上加以解决上述问题,立法滞后性问题较为突出。
在这期间,国家和地方相关制度政策已作出了较大调整:2013年至2017年从国家层面相继出台《养老机构设立许可办法》《养老机构管理办法》《国务院办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》《民政部关于加快推进养老服务业放管服改革的通知》；重庆市也于2017年颁布《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的实施意见》《重庆市老年人权益保障条例》等。
据左菁介绍,从其他省市来看,包括江苏、上海、天津、北京、云南等地在内的多个省市均在近几年出台有关养老机构的最新地方性规范。
“为了贯彻落实党的十九大精神,更好地契合新时代新阶段养老机构管理制度领域的改革要求,解决重庆市养老机构管理中存在的突出问题,有必要对《重庆市城乡养老机构服务管理办法办法》进行修订完善,提出有针对性、操作性的解决措施。”左菁说。
率先实现机构设立备案登记
谈到《办法》的亮点和创新,左菁认为,变养老机构设立许可制度为备案登记是地方立法的一个突破。
根据《办法》第十八条的规定:设立养老机构,应当依法办理登记手续:(一)举办非营利性养老机构,符合事业单位登记规定的,向事业单位管理机关办理登记手续；符合社会组织登记条件的,向民政部门办理社会组织登记手续。(二)举办营利性养老机构,向市场监管部门办理登记手续。第十九条规定:养老机构依法办理登记手续后,应当按照规定向民政部门备案。市、区县(自治县)民政部门应当将备案需要提交的文件、材料目录和示范文本,在办事服务窗口及门户网站上公开。
去年7月18日,国务院总理李克强主持召开国务院常务会议,会议指出取消养老机构设立许可。随后,2018年12月29日修订的老年人权益保障法取消养老机构设立许可制度。“并且这次老年人权益保障法作出修订的5个条款全部都是围绕养老机构设立许可的取消。”左菁告诉记者。
在左菁看来,尽管国家一直在研究取消养老机构设立许可制度,但在重庆市起草和通过《办法》的过程中,国家却都没有从立法上对取消设立许可予以明确。现在看来,《办法》提出的备案制度规定高度契合了国家的改革方向。
“相对于其他省市来讲,重庆的《办法》是在老年人权益保障法决定取消养老机构设立许可制度之后正式实施的,所以《办法》的调整是最贴近改革方向的。”左菁说。
取消设立许可制度后,接下来的问题就是要加强事中事后监管,《办法》在监督管理中也有很多制度创新的地方:除了传统的年报制度,还强调联合监督检查、综合评估制度、信用监管制度等新的制度手段。
优惠政策激励参与养老失业
“创新养老机构扶持优惠制度,是《办法》的又一个创新点。”左菁说。
据左菁介绍,《办法》在全面放开养老市场、积极引导社会资本进入养老服务业的改革背景下,除了传统的建设补贴、运营补贴等税费优惠,还增加了包括土地政策支持、金融支持、医保保障、长期护理保险支持、服务合作、人才培养和激励、社工支持等在内的扶持优惠措施。
根据《办法》,市、区县(自治县)人民政府按照国家和本市有关规定,给予社会力量举办的养老机构建设补贴。区县(自治县)人民政府根据社会力量举办的养老机构运营情况,可以给予运营补贴。
对于养老机构依法享受的优惠,《办法》给予了明确规定:养老服务收入免征增值税；非营利性养老机构自用房产和土地免征房产税、城镇土地使用税；符合条件的非营利性养老机构的收入,按照规定免征企业所得税；非营利性养老机构建设免征行政事业性收费,营利性养老机构建设减半征收行政事业性收费；用水、用电、用气等按照居民生活类价格执行等。
同时,《办法》还鼓励水、电、气安装服务企业和有关经营性单位对养老机构实行收费优惠。外国投资者设立的养老机构,与国内投资者设立的养老机构享受同等优惠政策。规定政府通过贷款贴息、风险补偿等方式,引导信贷资金和社会资金投资发展养老机构。
此外,《办法》还规定市人力社保、卫生健康、医保、民政、财政等部门应当逐步建立符合本市实际的长期护理保险制度。鼓励养老机构投保综合责任保险。支持有条件的养老机构依法设立医疗机构。鼓励和支持高等院校、中等职业学校设置养老护理等养老服务相关专业等。
左菁告诉记者,在《办法》出台前的调研中,还发现了一个突出的问题:农村养老机构的经费支持非常薄弱。这在《办法》中有了直接的反映:鼓励建设区域性农村养老机构,满足农村老年人养老服务需求。
在左菁看来,明确公办养老机构“托底”的职能定位,积极推进公办养老机构改革是《办法》的另一个亮点。《办法》规定政府投资兴办的养老机构,应当优先保障经济困难的孤寡、失能、高龄、失独等老年人的养老服务需求。鼓励和支持社会力量举办养老机构。政府投资兴办的养老机构,可以采取公建民营、委托管理、购买服务等方式,依法选定专业化的机构负责运营。
多元主体参与养老事业
重庆市民政局去年4月发布的数据显示,重庆共有养老机构1400所,养老床位达21.2万张,每千名老年人拥有床位数达30张。其中开展医养结合的服务机构473家。此外,还建立养老机构综合责任保险制度,为280所依法成立的养老机构购买了保险。
根据工作目标,公办养老机构今后将逐步以公建民营等方式进行改革,委托社会力量参与运营,到2020年,全市政府运营的养老服务床位不超过50%；所有的养老机构护理型床位要达到30%以上；社区养老服务中心(站)要覆盖全市80%的城市社区和60%的农村社区；新增1万名养老服务一线的护理人才,培育1000名优秀的养老服务管理人才。
“养老产业需要国家力量和社会力量的有机结合,产业的发展需要规范,重庆出台的《办法》及时适应了社会的需要,是一个大的进步,是重庆经验对国家养老服务事业的一种贡献。”重庆市政协委员、西南政法大学教授程德安说。
华东师范大学晨晖学者、社会发展学院讲师林茂认为,“多元主体参与发展养老事业,体现的是多元社会治理原则。”他说,群策群力有助于实现资源、人力、科技等元素调配流通,如实现资源优化配置,促进与养老相关技术、管理的进步。
“总之,关于养老机构发展的新规定,对于维护养老子系统正常运转、多元主体共同参与、挖掘科技服务老年人的潜力有重要作用。”林茂说。
