□ 法制网记者 朱宁宁
种种迹象表明,民事强制执行法与我们渐行渐近。一部符合我国国情、体系完备科学的民事强制执行法指日可待。
曾几何时,拿到了胜诉裁判却得不到执行是很多胜诉当事人心中的痛。这些胜诉裁判因此被称为“法律白条”,甚至出现了转让“法律白条”的现象。与此同时,许多“老赖”却以各种方式逃避执行,继续其逍遥奢侈的生活。
大量“法律白条”的存在,不但严重损害了司法信用和法律的权威,而且与社会主义法治国家建设的目标背道而驰。因此,近年来有关制定民事强制执行法的呼声越来越高。
党的十八届四中全会明确提出:“切实解决执行难,制定强制执行法,规范查封、扣押、冻结、处理涉案财物的司法程序。”2018年9月,十三届全国人大常委会立法规划对外公布,民事强制执行法被列入二类立法项目,即需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案。
“民事强制执行立法将进一步提升执行工作的规范化和法治化水平。”中国政法大学法律硕士学院教授刘保玉近日接受《法制日报》记者采访时指出,通过立法,一方面可以将司法解释等上升为法律规定,提升其效力等级,另一方面可以弥补现行规定漏洞,创新执行机制,尤其是一些司法解释无权限解决的问题,如加大对失信被执行人惩戒力度、协助执行义务等。
立法时机已近成熟
2018年10月,十三届全国人大常委会第六次会议听取和审议了最高人民法院院长周强作的关于人民法院解决“执行难”工作情况的报告。在审议中,对于报告中提到的制定民事强制执行法的建议,多位常委会委员表示赞同,并呼吁尽快完善相关法律制度为推进民事执行工作提供法律依据。同时,希望最高人民法院、最高人民检察院和有关方面共同努力,积极工作,尽早将民事强制执行法草案提请审议。
2019年1月22日,最高人民法院副院长姜伟在参加世界执行大会“强制执行立法的新近发展和趋势”专题研讨时明确提出,根据立法机关的授权,最高人民法院将作为牵头起草单位提出民事强制执行法草案初稿并推动其尽快出台。
而更加明确的信号来自3月12日十三届全国人大二次会议举行的记者会。最高人民法院审判委员会副部级专职委员刘贵祥在记者会上称,最高法院正在按照全国人大常委会的要求,紧锣密鼓地起草民事强制执行法,争取在今年年底提交全国人大常委会会议审议。这也就意味着独立法典模式的民事强制执行法成为定局。
法治国家必然要求
应当看到,近年来,随着人民法院“基本解决执行难”工作目标的确定和执行力度的加强,“执行难”“法律白条”现象得到了极大改观。数据显示,2016年至2018年9月,全国法院共受理执行案件1884万件,执结1693.8万件,执行到位金额4.07万亿元,同比分别增长105%、120%和76%。
但要从根本上解决“执行难”问题,仍需要完善相应的法律制度。谈及为什么必须要制定一部单独的民事强制执行法,刘保玉给出了多个理由:
首先,根据我国现实情况需要以及基于我国执行理论和司法实践的发展状况,有必要加紧制定并出台民事强制执行法。这既是全面依法治国、确保中央重大决策部署落地生根的具体举措,也是建设社会主义法治国家的必然要求。
其次,制定民事强制执行法符合审判执行工作发展规律。执行权与审判权在性质、功能、价值等方面都存在明显差异。这种差异在权力运行的原理、机制等方面均有体现,将二者统一规定到一部民事诉讼法中,不仅影响法律的统一性,也难以突出二者的个性特点。
此外,通过强制执行立法,系统、完善地规定生效裁判等的执行问题,还可以为执行工作的健康长远发展提供依据,为彻底解决执行难、“法律白条”问题提供法律保障。
立法固定成熟经验
解决“执行难”,关系到司法公平和社会正义。只有解决了“执行难”,才能真正地让每一个当事人感受到公平正义。造成“执行难”的原因很多,但缺乏一部完善、行之有效的强制执行的专门法律是重要原因之一。
受限于整体条文规模,民事诉讼法中有关执行的条文只有35条,且都较为原则,导致大量的被执行人不自觉履行法院生效裁判文书。虽然近些年来,最高法院出台了一些司法解释来解决执行中遇到的各种问题,在一定程度上弥补了立法不足,完善了执行规范体系,但司法解释、规范性文件终归不是法律,其具有自身不可回避的局限性。
值得一提的是,从2016年“基本解决执行难”战役打响之后,通过3年攻坚,最高法院探索了一套规范执行工作的体制机制,制定了数十部执行司法解释和规范性文件,将执行权运行纳入规范运行的轨道,为强制执行立法提供了经验、奠定了制度基础。尤其是一些利用现代化信息技术而采取的网络财产查控、网络司法拍卖、联合信用惩戒等制度更是发挥了重要作用。
“这些成熟的经验都需要在立法中加以固定。”刘保玉说。
代表委员呼吁立法
关于制定强制执行法的呼声可谓由来已久,一直也是代表委员们关注的重点。在2018年全国人大会议期间,大会就收到了代表提出的3件关于制定强制执行法的议案。今年两会期间,多位代表委员再次呼吁加快立法步伐。
“只有制定一部完整的法律,通过制度设计将法院‘到处催债’转变为当事人‘主动上门’履行,有效落实刑法规定的拒不执行判决、裁定罪,最大限度地增加失信被执行人的违法成本,才能从根本上解决执行难问题。”全国人大代表、广东省律师协会会长肖胜方说,只有这样,才能有效控制强制执行案件的增量。
全国政协委员、陕西省高级人民法院副院长巩富文一直关注民事执行立法的进展。在他看来,开展集中、专项行动只能取得一时之效,最根本、最长远的办法则是要从立法上来加以解决。巩富文在2018年曾提交了一份关于制定强制执行法的提案,并从五个方面设计了民事强制执行法的基本框架。对此,最高人民法院在随后的答复中表示将进一步深化执行理论和制度研究；进一步加强执行司法解释和执行规范性文件制定工作,尽快形成系统完备科学的执行规范体系；积极配合立法机关,稳步推进强制执行立法。
贡献中国智慧方案
据悉,目前的民事强制执行法草案基本框架,包括立法的指导思想、基本原则,并从执行机构及人员、执行权的运行、执行保障体系、执行当事人的权利及其救济、执行监督等五个方面作出规定。从内容看,既包括程序法内容,也包括大量实体法内容；既包括民事审判的执行,也包括仲裁裁决、公证债权文书等其他民事纠纷解决程序结果的执行。
“这些规定,对于解决执行制度供给不足问题以及提升执行工作的规范化水平、执行效果等,都具有重要意义。”刘保玉说。
刘保玉还特别强调指出,解决我国的强制执行问题,还要结合目前的国情特点和需要,设计出符合国情需要并行之有效的方案,贡献“中国智慧”。“目前的草案已经在这方面作出了积极努力。中国特有的问题需要用特殊及特有的方法加以解决。”他具体举例说,比如,对于共有财产尤其是夫妻共有财产的执行问题,限购令情况下车辆、房屋的“借名登记”问题,实践中大量出现的“股权代持”问题以及对“小产权房”的执行问题,滥用执行异议和执行异议之诉的惩戒问题,恶意转移财产逃避执行或协助逃避执行的制裁问题等,都需要用域外立法所没有的新措施加以解决。
“在这些方面,草案还有进一步规范、细化的空间。这些问题解决好的话,就可以体现出中国特色。”刘保玉说。
