乡村环境治理的西部先锋

本报记者李朝民鲁明

甘肃省康县地处陕甘川三省交界的秦巴山区，是长江上游水源地保护区、生物多样性主体功能区，也是国列贫困县和甘肃58个特困片区县之一。

尽管财政羸弱，但康县却创造了一个传奇：将改善农村人居环境固化为常规性工作机制，走出“治理-反弹-再治理”的怪圈。

截止到2018年底，康县全县350个村中317个村从“脏乱差”变为“绿美净”的美丽乡村，占总村数的92.1%；4.34万农户人居环境发生了根本性改善，占农村居民总户数的90.7%，呈现出一幅“山清水秀、村美院净”的景象。

人居环境整治之后的蜕变，甚至让长期生活在村里的人感到吃惊。一位农村老人说，村里美得让自己不敢相信，老觉得就像生活在梦里一样。

不少人在问：康县为什么会发生如此巨变？近日，记者在康县乡村采访发现，当地在改善农村人居环境中没有采取大拆大建的方式，而是通过整合项目资金、就地取材、变废为宝等“低成本”方法，迅速改变农村人居环境，其经验和做法可以为类似地区提供借鉴。

是规划引领，还是先搞建设？

一切还得从一次调研说起。2011年9月，李廷俊担任康县县委书记。上任伊始，他第一个调研的贫困村就是王坝镇大水沟村。全村176户701人，贫困户就多达137户547人。村庄坐落在长达四公里的两条沟道里，村里年轻人大都外出打工，只剩下老弱病残。

大水沟村是康县乡村的一个缩影。康县80%以上群众分散居住在高半山、峡谷河道及林缘地区，基础设施薄弱，公共服务滞后，农村人居环境“脏乱差”。2011年，康县农民人均可支配收入仅有2458元，贫困发生率高达54%。

但是，康县境内生态资源丰富，雨量充沛、气候温润，有320万亩森林面积和百余处原生态自然景观和人文景观，被誉为“陇上江南”。

康县面临的问题，是当下中国欠发达地区农村面临的共性问题。

如何破题？康县一方面总结放大当地的一些成功样板，特别是前后两位县委书记分别带队，组织县委、县政府领导班子成员，法院、检察院，各乡镇党委书记、乡镇长和县直各单位主要负责人，先后三次前往浙江安吉等地学习创建中国美丽乡村的经验做法。

李廷俊说，之所以选择安吉，是因为安吉是习近平总书记“绿水青山就是金山银山”重要思想的发源地，浙江是全国农村人居环境整治的引领者和示范区。

考察学习后，康县干部认为，浙江改善农村人居环境整治工作的一条重要经验，就是先搞规划，后搞建设，科学绘制蓝图，一任接着一任干，积小胜为大胜，造就了千万美丽乡村，带来乡村面貌的大改善。

如何学习浙江经验？康县县委认为，随着经济社会发展，一些村落聚集更多人口，一些村落会逐步衰弱，这是乡村发展的必然规律。要注重编制总体规划，但村庄规划不能简单照搬城镇规划。要科学论证哪些村做大，哪些村保留，哪些村整治，哪些村撤并，把规划做在前面，防止资源错配，造成浪费。

基于上述的科学研判，康县立足县域实际，确立了“生态为基、发展为要、民生为本、党建为先”的发展思路，着眼从根本上改善群众最期盼的路、水、电、房、上学、就医等基础设施条件，连续8年以县委1号文件的形式，全面安排部署农业农村和美丽乡村建设工作，改善农村人居环境是重中之重。

针对农村建设无规划问题，康县以公路沿线和旅游景区为重点，按照精品村、示范村、达标村3个等次，聘请规划专家与农村能工巧匠，分批次对全县21个乡镇350个村4个居委会进行整体规划，实现“多规合一”。规划既彰显自然特色，又不搞千村一面，分年实施。

康县规划局副局长李力说，县里对各村建设规划和实施方案逐一进行审核，对符合要求的，发文批复，允许开工建设。目前，康县已经做到没有规划不设计，没有设计不审批，没有审批不建设。

与之并行不悖，康县在规划伊始便注重发展农村产业与改善人居环境协调推进，积极发展乡村旅游业、乡村生态农产品加工业，促进农民创业就业，增加收入，实现“村有增收产业、户有增收项目、人有增收计划”的目标。

“城乡一体化，而不是城乡一样化。”李廷俊说，“目前，康县树立了全域一盘棋的规划理念，体现城乡融合、产业融合和多规合一的要求，做到了农村人居环境整治与产业发展、农房建设、公共建设等一张蓝图、一体推进。”

是量力而行，还是盲目举债？

如何才能把规划执行好？钱是“硬头货”。财政资金不足一直是康县经济社会发展的短板，捉襟见肘的资金在投入上慎之又慎，保运转是财政工作的主要任务。尽管自有财力有限、项目资金紧缺，但康县改善农村人居环境工作依然做得风生水起，名列西部前茅。

秘诀何在？敢于担当的康县县委、县政府，在反复的调查研究中，创造性地提出以“一事一议”专项资金为引子，整合各类涉农项目资金，调配各类资源，将项目资金捆绑使用，实现项目资金的最大效益。

当时，涉农资金涉及住建、水务、交通、扶贫、发改、环保、农牧等十几个部门，立项权限分散，多头下达，碎片化管理，使用成本增加、投入效率不高等问题突出。但要是真的把各类涉农资金归并整合在一起，并非易事。专项转移支付涉及部门利益，从县级层面整合难度较大，协调中也是矛盾重重。

怎么办？面对部门条条框框的规定和改善农村人居环境需要真金白银的迫切需求，康县县委、县政府果断作出决定：所有涉农项目资金必须归并整合，部门上级由县委、县政府统一沟通衔接，切实解决“谁来整合”这道难题。

怎么整合？从2011年起，康县采取县委常委会动议、政府常务会提出方案、四大班子联席会讨论、人大常委会审批的方式，按照“集中管理、分类申报、渠道不乱、用途不变、各记其功”的原则，将财政“一事一议”奖补、扶贫整村推进、以工代赈、农村危旧房改造、农村安全人饮、部门帮扶等项目资金整合起来，建立了“多个渠道进水、一个龙头出水”的项目整合机制。

康县县委农办主任杨勇介绍，涉农项目资金的整合具体由县农办统筹，县直各部门密切配合共同完成，基本思路是：先按规划整合项目，再按项目争取资金，根据项目建设进度统一分阶段拨付资金。具体操作办法是“四定”，即定村庄、定规划、定项目、定任务。

按照《康县生态文明新农村建设项目资金筹集管理办法》，对符合国家投资条件的通村道路修建硬化、公共厕所、垃圾处理、污水治理等基础设施建设项目，由各项目主管部门牵头，乡镇、村社配合，积极争取通过列入国家和省市投资计划，解决建设资金紧缺的难题。

以2014年为例，康县财政预算收入仅为1亿多元，但县上“下决心”拿出其中的4000万元用于美丽乡村建设，而剩余的大部分资金来自不同类型的项目资金整合。通过整合后再投放，每个项目村可以拿到几百万元。

康县按照这种整合办法，下一年度再规划建设其他项目村，各类项目资金都向规划到的区域乡村倾斜。每年集中新建40多个村、完善提升20个左右的村，并以景点的要求改善农村人居环境，依此滚动推进，持续多年。

截至目前，康县累计整合各类涉农项目资金19.8亿元，撬动群众筹资59.4亿元，同步推进道路、厕所、庭院等基础设施和农村教育、卫生、文化等公共服务设施建设，有效发挥了项目资金“四两拨千斤”的作用。

“只有让分散的资金‘握指成拳’，才能激活各方面社会资金投入，才能有效解决人居环境整治的资金难题。”康县财政局局长李应章说，康县始终坚持量入为出的原则，广开投资渠道，探索建立改善农村人居环境的多元投入格局。

是因地制宜，还是大拆大建？

在财力吃紧的情况下，如何最大限度地改善农村人居环境，这是每个贫困地区所面临的共性问题。康县交出的答卷是：低成本、不折腾、高成效。

记者调研时发现，在农村人居环境整治初期，许多群众都存在顾虑，担心乡村风貌会被破坏，更害怕被拆房、被占地、多花钱、瞎折腾。但后来发现，不仅自己的地没有动，而且自己的家变美了。

针对环境“脏乱差”这一顽疾，康县重点实施“四清、五化、五改、五治”工程，即清理粪堆、清理垃圾堆、清理柴草堆、清理河道；道路硬化、村容净化、家庭美化、四旁绿化、居室亮化；改炕、改水、改灶、改厕、改圈；治理乱堆乱放、治理乱搭乱建、治理乱采乱挖、治理乱砍乱伐、治理乱贴乱画。

采访发现，政府对农村人居环境整治从不大包大揽，充分尊重农民意愿，用物质扶持的方式调动广大农民的主动性。比如，房屋风貌改造、入户巷道和庭院硬化等工程，由财政奖补、分户实施，变“等等看”为“主动干”。

当地群众在实施危房改造、地基处理、沟道砌筑的过程中，都充分就地取材。废旧瓦片、河道碎石、树枝竹片等材料都被充分利用，变成人居环境整治中的美丽点缀。村干部告诉记者，整治过程中尽可能做到“不砍一棵树、不埋一眼泉、不毁一株草、不挪一块石”，这样做除了保护生态，还能节约资金。

在控制成本上，康县可谓事无巨细，体现在每一个具体建设项目上。严格控制建设规模，严格按照审批的项目数、工程量和建设标准进行建设，不随意扩大或减少工程量，不随意提高或降低建设标准，确保整治任务高质量完成。

譬如，活动广场的地面建筑材料以青石板、透水砖铺设为主，不采用大理石等高等石材，充分利用石碾子、老器物、老农具等做装饰材料；入户道路实行以奖代补的办法，按照2平方米面积补助1袋水泥的奖补标准，由农户自行建设，不足部分由农户通过备沙备料、投工投劳、自筹等办法解决……

实践证明，不折腾的做法，调动了广大农民的积极性，更撬动了大家投资出力。有人算过这样一笔账：假如政府给一户15袋水泥，也就是300元，农户就要备沙3车，需要600元，用工6名，折资500元，是政府投资的3倍多。

如今的大水沟村，俨然一种“人在画中游”的感觉。冬日的阳光斜着身子，在大水沟村西面驼峰般高耸入云的山脊上，把一地的温暖向东面的草坡、古树、竹林和民居的二楼任意涂抹。

一条干净平整的水泥路，把躲藏在群山怀抱中的大水沟村引入人们的视线。一幢幢矗立的崭新民居白墙黛瓦，临河而卧；一泓清澈的河水在台阶式的河床里自由自在叮叮咚咚，贯穿村庄，顺势而下；一座座仿生态的小桥撑起小村的筋骨；一串串火红的灯笼在休闲健身广场上高高垂挂；一个个用竹板竹条编制的绿色垃圾屋“蹲坐在路边”憨态可掬；一架临水而居的水车还原着曾已远去的乡愁……

环境美了，人气旺了。每到最美季节，四面八方游客云集大水沟村，游农家小院、看古树流水、品山珍野菜、喝十里香烧酒。十里香烧酒坊负责人张晓英说，游客多的时候，自家酒坊做的烧酒都不够卖的，一年能赚几万元钱。

一路走来，记者发现，康县许多村社都对古树名木有着很好的保护，白杨乡桂花庄的千年金桂、岸门口镇贾家坝村的千年银杏、朱家沟的千年麻柳树、长坝镇花桥村的千年菩提等，都成为村里的一道亮丽风景。

是建管并重，还是重建轻管？

中央三令五申，改善农村人居环境，处理垃圾、治理污水、改造厕所等，不是建成工程就万事大吉了，关键要运营好、可持续，真正让老百姓用得好、长受益。建立一套务实管用的管护运行机制，往往比工程建设更费力更要紧。

管护运行机制该怎么建？经过多年的实践探索，康县建立一套农村公共服务设施管护及环境卫生管理的长效运行机制。

——以管护机制来规范村民行为。康县坚持建管并重，采取边建设、边管理的办法，在政府主导下，全县乡村两级都制定了《乡规民约》《村规民约》《村内环境卫生管理制度》等各项长效管理制度，对村民在环境卫生方面的责任和义务作了明确规定，对村民行为进行规范。

——以评比来加强村民自主管理。调研发现，几乎每个村都成立了由乡里的驻村干部、村“两委”成员、村民代表组成的卫生评比小组，部分村还成立了环境卫生理事会，由群众自主管理。村口的“一日五问”惹人眼球：“个人卫生，今天你讲究了吗？家庭内外，今天你整理了吗？房前屋后，今天你清扫了吗？公共清洁，今天你爱护了吗？环境改善，今天你微笑了吗？”质朴的村民虽然不能清楚地记下每一问，但却用实际行动做着最真实的回答。

为了把改善农村人居环境工作引向深入，康县开展了“小手拉大手”活动。“小手拉大手”是由家中的小学生通过老师讲解和对农村社会发展的认知，知道了改变生产生活方式、提高思想观念、增强发展意识等方面的知识，向家长提出要求，督促家长改变陈旧陋习，提醒家长改变生产生活习惯。

康县环保局局长冯东升说，通过开展“小手拉大手”（利用学生的荣辱感来督促家长讲卫生爱环境）活动，调动了群众的积极性和主动性。群众开始认同了，政府、学校、家长、学生共同参与的群体机制正在形成。

好办法为什么会层出不穷？关键一条就是县委激发了基层组织活力。

改善农村人居环境，关键在党。针对基层党组织不愿干、不会干、干不好和干好干坏一个样、干与不干一个样的问题，康县全力打造“四有型”（即心中有党、心中有民、心中有责、心中有戒和有人干、有规干、有钱干、有劲干）基层党组织，保障改善农村人居环境顺利推进。

康县县委组织部有关负责人表示，县委始终坚持“让有为者有位”和“干与不干不一样、干好干坏不一样”的原则，实行奖优罚劣机制，不断培育树立典型，形成了凭实绩用干部的用人导向，让乡村干部干事有劲头、有奔头，有效解决了乡村干部干事活力不足的问题，切实为农村的人居环境整治工作提供组织保障。

据不完全统计，2012年以来县委提拔重用优秀基层干部336人，占乡镇提拔干部总人数的78%；提拔县直单位下派任职优秀干部72人，占下派任职干部总人数的63%；有6名表现突出的村干部被录用为基层国家工作人员。

此外，在改善农村人居环境中，康县还形成了“党委统一决定、四大班子齐动、县级领导包抓、县直部门帮建”的责任落实机制，做到任务到人、到单位、到村社，形成党群一体、干群一体、城乡一体、真抓实干的工作格局。

康县实践的几点启示

一是坚持规划引领、科学建设。康县实践告诉我们：村庄规划要突出乡村优势特色，体现农村风土人情，不能简单照搬城镇规划。要科学论证并分类确定本地区中心村、历史文化村、一般村、空心村等建设规划。要逐村编制好规划，每个村都要有一个规划。要做好农村人居环境整治规划与乡村振兴规划的统筹衔接。要下气力执行规划，不能把规划搞成墙上挂挂的规划。

二是坚持循序渐进、量力而行。康县实践告诉我们：要量入为出，根据投入能力确定农村人居环境的建设标准，有多少钱办多少事，不能举债搞农村环境整治。与城市建设中的老旧小区改造、城中村综合整治等有土地增值收益不同，改善农村人居环境大多没有土地增值收益，欠下的钱最终都要财政来兜底。当前，党中央、国务院高度重视防范化解金融风险和地方政府债务风险，决不能以农村人居环境整治之名盲目举债，必须量力而行。

三是坚持因地制宜、分类施策。康县实践告诉我们：村容村貌整治建设要坚持宜聚则聚、宜散则散，决不大拆大建、瞎折腾，要突出地域特点，不搞乡村景观城市化。同时要注重保护好历史文化村落，坚持保护建筑、保存风貌、保全文化、保有生活，发掘继承创新乡土文化，留住乡愁记忆。

四是坚持农民主体、政府主导。康县实践告诉我们：政府要做好自己该做的事，农民也要做好自己该做的事。要让农民明白农村人居环境整治是农民自己的事，政府主要来支持，不是政府的事让农民来配合。要注意发挥基层党组织的作用，坚持建管并重、注重长效，鼓励农民投工投劳参与建设管护，做到有制度管护、有资金维护、有人员看护，形成规范化的运行维护机制，防止边整治边反弹。

五是坚持党建引领、保障有力。康县实践告诉我们：党中央提出的高标准建设贫困县党委班子和保持党政正职相对稳定非常必要。选强选准领头人，保持任期的连续性，起到了稳定思路、稳定人心、稳定干部、识别干部、成就事业的作用，确保作风过硬、“军令”畅通，避免了一个地方发展朝令夕改、一任班子一个思路和瞎折腾、乱指挥的问题，使党中央的政策和当地的实际很好地结合起来，一年连着一年抓，一届接着一届干，把利民惠民的实事办实、好事办好，取得让组织放心，让人民满意的工作成效。