巨变乡村该如何治理——专访华中师范大学中国农村研究院院长邓大才

图为邓大才（右一）在基层调研。

本报记者李朝民杨瑞雪

改革开放40年以来，中国农村社会发生了翻天覆地的变化，这些变化无疑对乡村治理提出了新的挑战。乡村治理作为国家治理体系的重要组成部分，也是实现乡村振兴战略的基石。如何认识变化中的乡村治理？巨变下的乡村治理又该何去何从？为解答这些问题，日前，本报记者专访了华中师范大学中国农村研究院院长邓大才。

记者：改革开放40年，特别是新世纪以来，中国农村社会发生了怎样的变化？这些变化对乡村治理有什么影响？

邓大才：改革开放40年来，中国农村的经济、社会、治理结构发生了深刻的变化。中国农村已经从一个同质社会转变成一个异质社会、差异社会、分化社会，从一个静态社会变成了一个流动社会。而且分化还在加剧、流动还在加速，这些变化都会深刻影响着乡村治理。

从经济层面来看，经济结构发生深刻变化。一方面农业从“主业”变成了“副业”，另一方面农业从“致富产业”变成了“生存产业”，农民收入的78%来自于非农产业。农村结构的巨变深深地影响着乡村治理基础，分化社会则增加了治理的复杂性。

从社会层面来看，社会经济发生巨大变化。一是大部分的农民在外部打工，特别是年轻人不想务农，不会务农，也不想待在农村，农村只是流动社会的一个终点。二是农民的教育程度大幅提高，法律意识、权利意识、自主意识大大增强。农民的流动性使中国成为一个流动的大国，劳动力和人口净流出使农村逐渐空心化、衰败化。流动的农民和空心化、衰败化的农村增加了乡村治理的困难性。而农民教育程度的提高，法律意识、权利意识、自主意识的增强则给乡村治理提出了巨大的挑战。

从国家层面来看，治理结构发生广泛变化。随着国家治理能力的增强，国家提供了越来越多公共服务，支持农业和农村发展的投入也越来越多。一是农村公共服务逐年增多；二是大量的农村基础设施建设和村庄整治的投入；三是国家重大改革政策的实施，如土地确权、三权分置、集体产权股份权能改革等；四是国家重大的攻坚政策，如精准扶贫、乡村振兴等。国家与乡村的权力结构、治理结构发生了深刻的变化。国家越来越多通过直接、间接的方式介入乡村社会，增加了乡村治理的资源，推动了乡村治理的改革。

显然，农村经济结构、社会结构、治理结构的变化改变了乡村治理的基础，结构的巨变也给乡村治理带来了挑战，使乡村治理更加困难、复杂、多变。面对这些变化，需要前瞻性地从整体上对中国乡村治理体系进行战略性重构。

记者：据您了解，在乡村结构巨变的背景下，各地有哪些比较好的探索？

邓大才：当前一些经济发达的地区，他们在治理体系、治理架构、治理方式等方面进行了可喜的探索。

治理体系的调整探索。广东是中国改革的排头兵，珠三角地区是发展的领头羊，在发展中最先遇到、也经常遇到其他地区尚没有遇到的问题。如何应对农村快速的经济发展，如何管理庞大的集体资产，如何分配巨大的集体收益等治理难题等都需要探索和创新；农民权利意识、法律意识、自主意识增强，也需要在治理中予以满足。因此当地政府根据这些特点，推动经济自治和村务自治。地方政府加大了农村的公共服务力度，每个村都成立了公共服务站。因此形成了党支部、村委会、股份合作社、服务中心的乡村治理架构，基本满足了治理的需求，但是各治理主体之间的关系并没有完全理顺。四川成都、福建厦门也在治理体系方面进行了类似的调整探索。

治理方式的调整探索。随着经济社会的发展，农村社会的分化，形成不同的利益群体和不同的阶层，这些利益群体有不同的诉求，不能简单运用行政方式，也不能简单使用自治手段。因此，广东东莞和佛山、浙江温岭和侗乡、四川成都等地开始在村庄法定治理架构的基础上设立理事会、董事会、恳谈会、议事会、协商会、老人会、慈善会等社会组织，允许这些组织自主组织、自主管理、自我服务，协助村“两委”治理乡村。在不同的地区，这些社会组织的权利和功能不同，有些有决策功能，有些只有议事功能，有些只有建议功能，有些仅仅协商而已。无论如何，这些体制外的社会组织都起到了重要的治理作用，发挥了决策、协商、调解、动员、凝聚、监督等功能，满足群众自主治理的需求，满足了不同群体的治理需求。

治理手段的调整探索。在浙江和广东等经济发达地区探索德治、自治、法治手段的进行组合式治理。弘扬农民的传统美德、培育农民公共精神，通过德治降低自治、法治的成本。在多种治理手段中，以自治为体，德治和法为用，能够自治解决的自治解决，不能自治解决的通过法治解决，探索德治、自治、法治手段结合的治理新体系。

治理层级的调整探索。经济的复杂性、社会的多元性，传统“乡政村治”，特别是以村庄为单元的治理可能无法适应地方的需求。广东的清远、湖北的秭归、广西的宜州等地，开始探索选择适应的自治单元，寻找同质性群体、利益相似的区域，鼓励小单位自治。特别广东清远将自治下移与层级整合结合起来，即将自治下移到利益相似、同质性强的自然村，在原有村庄层面整合自治、行政、经济资源建立公共服务中心，前者保证自治的有效性，后者保证行政与服务的规模性。

治理理念的调整探索。传统的治理主要有两个特点，一是被动解决，二是外部解决，即农民很少参与，依赖村“两委”解决治理问题。随着经济社会的发展，这种外部被动式治理已经无法适应农村治理的需求。因此，广东的云浮、福建的海沧推进共同缔造，实施共谋、共建、共管、共享、共评的治理方式，即村庄的发展、建设和治理不仅仅是村“两委”的事，也不仅仅是政府的事，而是农民自已的事，创新了乡村治理模式，从管理转向治理，从行政转向自治。

记者：巨变乡村的治理，应该注意哪些问题？

邓大才：乡村治理应尊重农民权利、尊重农民自治、提供多元参与平台、机制，同时保证国家行政和服务应有的调节力度，以法治为本，自治、行政、服务护航。鉴于此，我认为，中国乡村治理要处理好以下几对关系：

行政与自治。随着国家对农村行政治理力度增强，公共服务增多，基础设施投入增多，国家对乡村治理的介入越来越多，越来越频繁，因此逐渐打破了改革初期的“乡政村治”格局。处理好行政与自治、服务与治理的关系，要坚持两个原则：一是直接进入原则，国家能够直接与个人和家庭发生关联的，可以依法直接关联；二是行政自治化的原则，如果需要村庄参与、协助、协调的，可以将行政或者服务自治化，通过村民自治完成行政或者服务。

单一与多元。为了应对差异社会、分化社会、异质社会，需要建立多中心治理体系，能够社会自治就自治，能够村庄自治的就村庄自治，能够项目自治的就项目自治。通过分权、授权、创设权来建立多个自主的治理中心，鼓励多元主体参与治理，鼓励多种手段并用，发挥多元治理的“乘数效应”。从而解决人们对治理的需求，解决单一中心治理成本过高、人们的治理诉求无法满足的根本问题。

权力与权利。国家、地方、村庄在乡村治理过程中，要注意权力与权利的关系。虽然运用权力力度大，速度快，效率高，但是弊端也很多，造成权力对权利的侵犯。因此国家、地方、村庄在乡村治理过程中，要合理划分权力和权利的边界，根据辅助原则，能够权利解决的就用权利解决。权力只能是最后的手段，保障的手段，而不应代替权利，更不应取消权利、侵蚀权利。

权利与责任。对于参与的农民而言，也应该处理好权利与责任的关系。在治理过程中，我们也发现，农民重权利，但是轻义务，重利益，轻责任。其实权利与义务、利益与责任是相对的，如果只偏向一方，同样无法进行有效治理。有效的治理和善治需要良好的民情条件，即人们的公共精神、参与精神、责任精神、规则与法治精神。所以，在乡村治理过程中一方面要尊重、保障农民的权利，另一方面也要培养人们的公共品格和规则意识。

政治与多治。最近几年我们党加强了基层组织建设，成效显著，尤其必要。其实加强党的领导是最大的政治，是最需要的政治，我们要在保障党的核心领导下，处理好政治与自治，即政治与村民自治、村务自治、经济自治、社会自治等“多治”关系，处理好政治与行政和服务的关系。

记者：在现实情况下，您认为比较理想的乡村治理应该是什么样的？

邓大才：我认为，要实现乡村社会的有效治理，必须超越“乡政村治”的治理原则，实施“多维互动”。所谓多维互动治理，就是打破“乡政村治”的分层治理、分类治理的格局，根据治理的基础和条件，整合与利用多元治理主体、多种治理方式、多样治理手段、多类治理资源，建构上下、左右互动的治理格局。多维互动治理的核心理念是：民主、参与、责任、合作与权利。根据结构巨变后的治理条件、治理基础和治理需求，多维互动治理可以分为四类治理方式：

集成式治理。对于一些涉及利益比较多、人口比较多、矛盾比较多且复杂的问题，可以采取集成式治理方式，即将行政的、法治的、德治的、自治的力量，各个层级的力量组织成一个治理中心，运用多种治理手段、多种治理资源进行集成式治理。

差异化治理。针对不同的区域，不同的人群，不同的事情，可以采取不同的治理方式，制订不同的治理原则，如经济发达地区，鼓励经济自治与村务自治分离；在经济欠发达地区，则鼓励经济自治与村务自治合二为一。在经济发达地区，鼓励社会自治；在欠发达地区，鼓励村民自治；在基础设施建设过程中鼓励实施项目自治。

自主性治理。在乡村社会，不管国家力量、地方力量多么强大，也不管村庄治理能力多强，都得以农民为治理主体，实施自主性治理。农民自主治理是乡村治理的核心、主体、主导，任何力量都不可取代。

多中心治理。分化社会主体多元，多元社会需求多样，差异社会类型多样，因此需要针对不同的主体、群体、事件进行多中心治理。各个治理中心以农民为服务对象，以农民为治理主体，各治理中心之间权利相同、地位平等。