2018年3月,根据第十三届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案,将国家工商行政管理总局的职责、国家质量监督检验检疫总局的职责、国家食品药品监督管理总局的职责、国家发展和改革委员会的价格监督检查与反垄断执法职责、商务部的经营者集中反垄断执法以及国务院反垄断委员会办公室等职责整合,组建国家市场监督管理总局,作为国务院直属机构。
4月10日,国家市场监督管理总局正式挂牌成立。
不少专家在接受《法制日报》记者采访时普遍认为,将涉及6个部委级机构相关的职能整合,有助于将之前涉及市场监管职能中存在的重叠、冲突和空白更好地系统化,实现职能优化,体现了“大监管”理念,使市场监管部门更好为人民服务,这是此次党和国家机构改革的目的与意义所在。
工商质检食药监三总局合并
根据方案,组建国家药品监督管理局,由国家市场监督管理总局管理。市场监管实行分级管理,药品监管机构只设到省一级,药品经营销售等行为的监管,由市县市场监管部门统一承担。
将国家质量监督检验检疫总局的出入境检验检疫管理职责和队伍划入海关总署。保留国务院食品安全委员会、国务院反垄断委员会,具体工作由国家市场监督管理总局承担。国家认证认可监督管理委员会、国家标准化管理委员会职责划入国家市场监督管理总局,对外保留牌子。
将重新组建国家知识产权局,由国家市场监督管理总局管理。
据悉,此次改革市场监管体系,实行统一的市场监管,是建立统一开放竞争有序的现代市场体系的关键环节。根据改革方案,组建国家市场监督管理总局,其主要职责是:负责市场综合监督管理,统一登记市场主体并建立信息公示和共享机制,组织市场监管综合执法工作,承担反垄断统一执法,规范和维护市场秩序,组织实施质量强国战略,负责工业产品质量安全、食品安全、特种设备安全监管,统一管理计量标准、检验检测、认证认可工作等。
综合监管统一登记统一执法
在这些职责中,“组织市场监管综合执法工作”受人关注。
中国政法大学法治政府研究院院长王敬波教授分析说,综合执法有多方面的含义,既有集中进行的,也有多部门联合进行的。部门执法队伍的整合,主要体现为行政管理方面的整合和变动。这样的改革调整有很多不同于以往的积极意义和亮点。比如,提高各领域的监管效能、弥合原本各部门之间割裂的现象、适应经济发展的阶段性预期、适应新经济的发展需要。可以说,这次改革是按照精简、统一、效能的原则进行整合与改革,是重新厘定、构建的全流程、全链条式监管机制和监管体系。这个改革方向是顺应民心、完全正确的。
国家行政学院教授汪玉凯认为,以往只要各部门存在与市场监管相关的职能,就会设立自己的执法队伍。比如,质监部门有质监部门的执法队伍,工商部门有工商部门的执法队伍,食药监部门也有食药监部门的执法队伍。现在就不同了,一个大的整体的市场监管格局正在形成,执法队伍也会进行重组与整合,以便与整体的市场监管格局相适应。可以预见,未来会重新规划形成几支新的、综合性强的执法队伍,能够避免此前因各管各导致的执法混乱、目的性不强的结果出现。
整合体现“大监管”理念
国家市场监督管理总局的组建,将原有工商、质检、食药监、发改、商务、知识产权局等相关职能实现整合。
北京大学法学院教授王锡锌认为,组建国家市场监督管理总局,整合工商、质检、食药监部门,改革市场监管体系,实行统一的市场监管,已不光是机构改革,而是整个市场监管体系的升级,是“大市场”“大监管”思路的一部分。过去10年来,反垄断有若干个部门执法,这有一定优势,可发挥多个部委的背景优势共同履行反垄断责任。这次将三个执法机构整合在市场监管总局内,可以增进反垄断不同方面职责的协调。
汪玉凯告诉记者,过去分散式的各部门监管现在变为统一的集中监管,在新的监管格局下,在组织市场监管、推进综合执法方面形成非常良好的制度模式,真正避免以前分散而治、职能交叉等问题。
“以前的监管方式是碎片化的。国家市场监督管理总局组建后,监管具备了整合能力。尤其是随着科技发展,大数据等技术已经被充分应用,很多信息壁垒自然而然地打通了。在这种新的监管格局下,监管能力一定会有大幅度提升。”王敬波说。
食药并入解决执法专业性
引人注目的是,此次机构改革,单独组建国家药品监督管理局,由国家市场监督管理总局管理。市场监管实行分级管理,药品监管机构只设到省一级,药品经营销售等行为的监管,由市县市场监管部门统一承担。
国家行政学院副教授胡颖廉认为,此次机构改革“大市场—专药品”模式抓住了当前食药安全治理的两大关键:食品安全监管的协调力和综合性,药品监管的特殊性和专业性。
2008年大部制改革后,我国确立了食品从农田到餐桌分段监管的食品安全监管体系。但这种监管模式,在基层执行中,遭遇种种矛盾之处；社会各界也不断发出质疑声。
胡颖廉举例说,超市里的面包房,究竟属于流通环节还是餐饮环节?很长一段时间内,超市里的餐食生产档口,在有些地方是工商监管、有些地方是食药局监管,还有些地方仍是卫生监督部门在承担监管职责,难以统一,缺乏信息对接。
2013年启动食药监管机构改革以后,各级政府整合质监、工商、食药监部门的食品安全监管机构和队伍,相对集中监管,解决了“九龙治水”这一基础性难题。然而,综合执法对食药监管专业性的影响尚存争议。食品药品安全具有很强的专业性和技术性,个别地方在体制改革中没有突出食品药品安全监管水平和能力,单纯追求机构合并,异化了改革初衷。
胡颖廉告诉记者,此次国家层面的改革吸收了基层综合改革的经验,被学者们称为是典型的“地方影响中央”——地方改革成为直接影响了中央改革的方案选择,是对现阶段基层监管部门冲击最小的一种改革方案。一方面是食品安全问责压力,另一方面是机构改革的动力,于是整合职能相近的市场监管部门成为地方政府在制定政策过程中的理性选择。在目前市县普遍采取市场监管综合执法的前提下,用“小折腾”获取“大红利”的方案,一定程度上有利于食品安全监管统一性。
“三合一”全面提速反垄断执法
今年11月,国家市场监管总局披露,针对滴滴出行收购优步中国一事,市场监管总局正依据反垄断法及有关规定进行调查。此前,滴滴出行宣布合并优步中国,受到相关部门反垄断调查,但目前此案尚未有明确的调查结果公布。
据悉,这是国家市场监管总局成立以来,特别是分散于三个部门的反垄断机构将合并为一之后,国家反垄断执法部门首次重大举措对外披露。
根据今年3月公布的国务院机构改革方案,分散于三个部门的反垄断机构将合并为一,具体而言,是将国家工商行政管理总局的反垄断执法职责(反垄断与反不正当竞争执法局)、国家发展和改革委员会的价格监督检查与反垄断执法职责(价格监督检查与反垄断局)、商务部的经营者集中反垄断执法(反垄断局)与国务院反垄断委员会办公室等职责整合,统一归属市场监督管理总局。其中,国务院反垄断委员会将继续保留,具体工作由国家市场监督管理总局承担。
中国政法大学教授时建中认为,在过去机构设置的结构上,三家在业务上存在一定的交错,因此存在一些问题。例如,一个垄断行为可能会涉及两种或以上的垄断性质,而基于部门职责的划分,不同执法机构可能会在各自的查处过程中援引不同的法律条文,在一定程度上会减弱对案件查处的专业性和权威性。机构整合以后,在一个案件的定性上将得到很大的改善。
北京大学法学院教授盛杰民指出,改革前,三家反垄断执法机构均是局级机构,对国有企业等具有较高行政级别单位的反垄断存在掣肘难题,执法难度较大。机构整合后,希望未来的反垄断工作要基于“加强”和“优化”两个原则展开,而为了加强对反垄断工作的统领,进一步提升反垄断工作层次和水平,从整体上推进我国竞争政策实施,可以在反垄断执法部门外,设置专门的竞争政策部门。
随着反垄断机构“三合一”的全面推进,未来反垄断工作的重点领域也愈发受到市场关注。比如当前全球新技术、新业态发展过程中产生的反垄断问题正在增加,5G和物联网标准必要专利许可条款和费率,线上和线下销售渠道和价格限制等。如何在改善营商环境、加强知识产权保护的大格局下辨识和规制垄断行为,是我国反垄断执法机构无法回避的挑战。
