改革开放的40年，是中国经济腾飞的40年，也是环境质量波浪式变化的40年：伴随改革开放的环境质量经历了从良好、恶化到总体好转的演进过程，现已进入环境保护理念逐步清晰、政策法规不断完善、环境质量持续改善的阶段。回顾40年来生态建设与环境保护进程，总结经验，剖析问题，迎接挑战，可以为美丽中国建设提供借鉴。
中国生态文明建设的历史演进及其特点
生态环境保护治理是国家治理体系的重要组成部分，与改革开放40年进程和经济增长密切相关。环境保护走了一条“跨越高山”之路。发达国家上百年的城镇化、工业化、全球化进程，我国在短短的40年里基本完成；发达国家上百年间逐步出现并得到解决的环境问题，在我国短期内集中爆发，并呈现复合型、压缩性、累积性特点。环境保护现已进入压力叠加、负重前行的关键期，也是有条件有能力解决突出环境问题的窗口期。我国进入生态文明建设新阶段，环境保护成为重中之重。
环境保护理念与国际同步，并成为全球生态文明建设的倡导者、推动者。环境保护是我国最早与国际接轨的领域，清洁生产、可持续发展、循环经济等均由环保领域专家和管理者引入并积极倡导。1972年，联合国人类环境会议通过《人类环境宣言》提出“我们只有一个地球”口号；1973年，第一次全国环境保护会议召开，审议通过环境保护工作方针和第一个环境保护文件──《国务院关于保护和改善环境的若干规定》，成为环境保护的第一个里程碑。1978年，宪法中规定“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害”。1992年，中央9号文件发布“环境与发展十大对策”，将环境保护纳入经济发展中加以统筹考虑。“跨世纪行动”“零点行动”“向污染宣战”“蓝天保卫战”“中央环保督察”等行动，均是具有里程碑意义的政治动员。十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设作为统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的重要内容，走出一条受国际理念影响、政府主导、运用市场化的激励与约束手段解决环境污染问题的中国特色之路。
环境保护基本方针政策从中国国情出发。1979年，《环境保护法（试行）》确定了“全面规划，合理布局，综合利用，化害为利，依靠群众，大家动手，保护环境，造福人民”的32字方针，明确建立环境保护行政管理体制。环境保护管理部门得到不断加强，从城乡建设部中独立出来，成立国家环保局（1988）、国家环保总局（1998）、环境保护部（2008年，成为国务院组成部门）、生态环境部。1983年底召开的第二次全国环境保护会议，将环境保护确定为一项基本国策。第三次全国环境保护会议，确立了三大政策（预防为主、防治结合，谁污染谁治理，强化环境管理）和八大制度（“三同时”、排污收费、环境影响评价、目标责任制、城市环境综合整治定量考核、排污许可证、污染集中控制、限期治理）。1982年，环境保护成为“六五”计划的独立篇章。
环境保护工作重点是问题导向。我国的环境保护战略从改革开放初期的“有水快流”“靠山吃山”，到既要金山银山，也要绿水青山，宁要绿水青山，不要金山银山，再到十九大提出的人与自然和谐共生的新时代。1998年实施的“一退三还”是环境政策的转折点。在污染治理上，由末端治理向生产全过程控制转变，由浓度控制向浓度与总量控制相结合转变，由分散治理向分散与集中控制相结合转变。在发展与保护关系上，从重经济增长、轻环境保护到经济增长与环境保护并重，再到为以环境质量改善为核心、建设生态安全屏障转变。可持续发展、清洁生产、环境质量管理标准ISO1400等不断推进；环保模范城、生态工业园、生态文明示范市等先行探索，环境管理由政府的单一行政管控，到以命令控制为主、市场化手段为辅，再到命令控制与市场化手段并重的变化。
环境保护法规的保障。我国的环境法规在国际上最齐全。1993年，全国人大设立环境保护委员会，后更名为资源与环境保护委员会；全国人大制定出台了环境保护法律、自然资源法律、行政法规、部门规章和规范性文件、地方性规章组成的法规体系。2015年1月1日起实施的环保法，被称为“史上最严”；十八大以来，制修订法律十多部，包括大气污染防治法、野生动物保护法、环境影响评价法、环境保护税法等。执法力度不断加大。中央环保督察，覆盖31个省区市，8万多个百姓关心的突出环境问题得到解决；对那些落实党中央决策部署不坚决、不彻底，对破坏生态行为不作为、乱作为等行为加强了问责。
生态文明“四梁八柱”制度逐步筑牢。党中央国务院出台《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》，国家发改委等联合出台《绿色发展指标体系》和《生态文明建设考核目标体系》，从健全自然资源资产产权制度、建立国土空间开发保护制度、建立空间规划体系、完善资源总量管理和全面节约制度、健全资源有偿使用和生态补偿制度、建立健全环境治理体系、完善标准体系、完善评价考核和责任追究制度、严守生态红线、完善环境监管等方面，确立了基本制度框架，党政同责、一岗双责、排放权许可、河长制、湖长制等制度相继推出。2018年5月，全国生态环境保护大会要求加大生态文明建设力度，打好污染防治攻坚战；各地在大气、水、土壤、海洋、饮水安全、减灾防灾、水土保持、防沙治沙等域全面推进，生态恶化趋势得到遏制，环境质量显著改善。
应采用市场机制保护环境。在投入上，20世纪80年代初，我国环境保护投资每年约占GDP的0.51%；2015年环境保护投入占GDP的比重仍达到1.30%。在环保设施建设、运营和服务上，推进系统化、标准化、生态化、市场化、社会化。因地制宜，培育各具特色的环保产业，环境污染治理路线不断清晰，环保产业规模不断扩大，技术水平显著提高。国家还采用环境经济政策，如排放权交易、生态补偿等，以发展环保产业的途径解决环境污染问题，如东部沿海地区，从21世纪初开始采用BOT、TOT等模式处理乡镇垃圾和污水，并取得明显成效。一些环保公司在香港、美国、德国、日本等地上市融资，解决了污染治理的部分资金。
公众参与和积极行动。世界环境保护的最初推动力量来自公众，没有公众参与就没有环境运动。1993年，“中华环保世纪行”活动启动，成为我国公众参与和环境信息披露的重要途径。2005年的圆明园湖底防渗工程，成为公众参与决策的标志性事件。绿色消费成为居民优先选择。随着生态环保意识日益深入人心，勤俭节约、绿色低碳、文明健康的生活方式和消费观念正在形成。摒弃过度消费和用后即扔的不良习惯，捡垃圾的普通志愿者越来越多；绿色消费、低碳出行成为居民的自觉选择。环保社会组织和志愿者队伍得到规范健康发展，并依法开展生态环境保护公益诉讼等活动，节约资源、保护环境的社会氛围初步形成。
40年来中国生态文明建设重点调整与建设成就
改革开放以来，国家重视环境污染防治，大力推行清洁生产，发展循环经济，严格执行环境影响评价和“三同时”制度，开展环境保护专项行动，严厉查处环境违法行为，大气污染、水污染防治工作积极推进，主要污染物减排目标基本实现，环境质量持续改善。
天更蓝了。自2013年实施《大气污染防治行动计划》以来，大气污染治理效果初步显现，环境空气质量形势总体向好。2017年，全国338个地级及以上城市，空气质量达标占29.3%，未达标占70.7%；平均优良天数比例78.0%。颗粒物浓度和重污染天数逐步下降。重点区域细颗粒物浓度有所改善。可吸入颗粒物（PM10）平均浓度比2013年下降22.7%，京津冀、长三角、珠三角细颗粒物（PM2.5）平均浓度分别下降39.6%、34.3%、27.7%，北京市PM2.5平均浓度下降34.8%。
水更清了。《水污染防治行动计划》《重点流域水污染防治规划（2011—2015年）》相继出台，要求强化源头控制，水陆统筹、河海兼顾，对江河湖海实施分流域、分区域、分阶段科学治理，推进水污染防治、水生态保护和水资源管理。与2012年相比，2017年地表水优良水质断面比例不断提升，劣V类水质断面比例持续下降，大江大河干流水质稳步改善。湿地面积8.04亿亩，位居亚洲第一、世界第四。
山更绿了。加大自然保护区保护力度，建设森林生态系统、保护和恢复湿地、治理和改善荒漠化和沙化土地，生态系统稳定性增强，初步构筑“两屏三带一区多点”的生态安全屏障。治理沙化土地和水土流失、植树造林等生态建设，森林覆盖率达到21.66%，成为同期全球森林资源增长最多的国家。荒漠化土地面积由20世纪末年均扩展1万多平方公里转变为年均缩减2400多平方公里，在世界上率先实现由“沙进人退”到“人进沙退”的历史性转变，中国治理荒漠化的经验为世界提供了重要借鉴。
海更净了。修订《海洋环境保护法》，印发《海洋生态文明建设实施方案》，为科学谋划海洋空间布局、“多规合一”提供了依据。近岸海域水质总体向好。2017年，全国近岸海域417个海水水质监测点中，达到国家一、二类海水水质标准的监测点占67.8%；与2001年相比，一、二类海水比例提高27.8个百分点，三类海水比例下降8.5个百分点，四类和劣四类海水比例下降19.3个百分点。
人居环境持续向好。在不少城市，错落分布的公园绿地让老百姓“开窗能赏景，出门能游玩”；在农村，“垃圾靠风刮、污水靠蒸发”等困扰群众的环境问题得到根本扭转，2016年，农村卫生厕所普及率80.3%，比2000年提高35.5%，一批批特色小镇、美丽乡村建设起来，越来越多城乡百姓从中受益。
以绿色发展的生动实践为世界贡献了“中国方案”。在2015年巴黎气候大会上，《中国库布其生态财富创造模式和成果报告》被郑重推向世界。库布其治沙面积达6000多平方公里，涵养水源240多亿立方米，生物多样性保护价值3.49亿元。2016年，联合国环境规划署《绿水青山就是金山银山：中国生态文明战略与行动》报告发布；2017年12月，把荒漠变林海的塞罕坝与库布其一起被联合国环境大会授予“地球卫士奖”。联合国规划署执行主任埃里克·索尔海姆对中国的生态文明建设大加赞许：中国用实践证明，绿水青山就是金山银山理念是人类共通的生态文明理念。
环境保护将贯穿于我国的现代化全过程，是一场“持久战”！在以习近平同志为核心的党中央领导下，绿色发展之路会越走越宽广，也一定能给子孙留下天蓝、地绿、水净的家园，迈向生态文明新时代！
（作者：国务院发展研究中心研究员）
