编者按:第二十四次全国地方立法工作座谈会于9月15日至17日在浙江杭州举行。这是十三届全国人大及其常委会组成以来的第一次全国地方立法工作座谈会。此次会议的目的是以习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神为指导,总结改革开放40年来我国立法工作特别是地方立法工作的成就和经验,推动新时代地方立法工作与时俱进、完善发展,以新担当新作为共同书写新时代地方立法工作新篇章。
围绕本次会议主题,一些地方人大常委会相关负责人结合本地立法工作实际,在大会上作了交流发言。本报对部分发言摘要予以刊登,供各地立法机关学习借鉴。
以高质量地方立法引领地方高质量发展
浙江省人大常委会副主任赵光君
多年来,浙江省人大常委会认真贯彻习近平总书记关于法治建设的重要论述,不断推进科学立法、民主立法、依法立法,以高质量地方立法引领和推动浙江高质量发展,取得显著成效。
实现高质量地方立法必须坚持党的领导。浙江省人大常委会坚持重大立法问题和重要法规报请省委决定,积极落实省委提出的立法建议,建立健全常委会党组讨论协调立法工作重大事项制度。今年7月份,浙江省委转发了省十三届人大常委会立法工作意见和立法调研项目库,首次以省委名义召开全省立法工作会议,对做好今后五年立法工作作出全面部署,确保党对立法工作的领导。
实现高质量地方立法必须围绕中心服务大局。浙江省人大常委会出台了一大批人民群众关注、经济社会发展需要的地方性法规,为推进浙江改革发展提供了有力的法治保障。近期正在抓紧审议修改《浙江省保障“最多跑一次”改革规定》,实现立法和改革决策相衔接、相统一。
实现高质量地方立法必须突出地方特色。浙江省人大常委会精准聚焦重大疑难问题,科学设计解决问题的措施制度,追求轻型化简约化,出台了一批地方特色鲜明、针对性和实效性都较强的高质量法规。比如,制定国内第一部规范民间金融的地方性法规《温州市民间融资管理条例》、第一部规范农民专业合作社的地方性法规《浙江省农民专业合作社条例》、第一部综合性的社会救助地方性法规《浙江省社会救助条例》,等等。
实现高质量地方立法必须发挥人大主导作用。浙江省人大常委会把加强人大立法主导作为提高立法质量的基础环节,推动形成党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局。坚持立法项目的申报论证和立法计划确定前的逐项论证制度。每件法规草案都成立起草小组,强化人大对法规起草进度和内容的把控。
实现高质量地方立法必须完善立法体制机制。浙江省人大常委会不断建立健全法规立项、起草、论证、评估、审议、清理等工作机制,建立基层立法联系点,创新“一库两机制”的专家参与立法工作模式,在全国率先建立人大代表分专业有重点参与立法机制。做好规范性文件备案审查工作,2016年率先在全国实现备案审查系统省、市、县三级联网。
与改革开放同频与创新发展共振
上海市人大常委会副主任莫负春
上海地方立法已经走过了40年发展历程。40年来,上海地方立法始终与上海的改革开放同频、与上海的创新发展共振。
纵观上海地方立法发展历程,大致经历了四个时期:一是20世纪80年代的初创时期。这一时期上海地方立法发展迅猛,立法重点开始向经济和城市管理领域倾斜。二是20世纪90年代的高速发展时期。以浦东开发开放为契机,与市场经济相适应的经济立法成为上海地方立法的重点。三是21世纪前10年的量质齐升时期。这一时期上海先后开展三次大规模的法规清理工作,为改革开放保驾护航。四是2010年至今的变革创新时期。先后就促进改革创新、自贸试验区、社会治理和基层建设等开展立法,积极探索改革决策与立法决策协调同步亟需破解的难点问题。
上海地方立法呈现出四大特点:一是始终与上海改革开放排头兵地位相呼应。如外商投资企业清算条例、外高桥保税区条例、自贸试验区条例等,均为地方首创。此外,首创全国第一部地方立法技术规范,推进立法工作的制度化、规范化。二是始终与上海改革开放的全面深化相适应。在政治建设领域,围绕加强人大“两个机关”建设建章立制；在经济建设领域,围绕中央对上海提出的金融、贸易、航运、科创中心建设相继出台法规；在社会建设领域,力求使人民群众共享改革发展成果；在文化建设领域,加强立法对标打造国际文化大都市的要求；在生态文明领域,节约能源、大气污染防治法规等陆续出台。三是始终直面上海改革发展步入“深水区”的特殊需求。注重尊重客观规律,立科学之法；注重政治效果、社会效果和法律效果的统一,立管用之法；加强统筹协调,审慎决策,立共识之法。四是始终以改革思维推进立法工作与时俱进。确立先立法后改革、边立法边改革、作出特别授权决定三种立法路径,探索“两审三表决制”为主的工作机制。
面向新时代的再出发,上海地方立法工作必须坚持党的领导,坚决贯彻中央、市委关于改革开放重大决策部署；必须践行重大改革于法有据的要求,处理好改革开放和立法的关系；必须坚决维护社会主义法制统一,以法治思维法治方式推动改革开放；必须遵循改革开放客观规律,确保制度设计行得通、真管用；必须坚持以人民为中心的发展思想,立法成果更多惠及全体人民。
规范完善地方立法推动社会经济发展
山东省人大常委会党组副书记、副主任王良
改革开放40年来,山东地方人大共通过省级地方性法规、决定470多件,批准设区的市地方性法规、决定560多件,涵盖了经济、政治、文化、社会和生态建设等方面。
始终把讲政治作为地方立法工作的根本遵循。注重规律性的把握,从改革开放初期经济立法“挑大梁”,到适应社会转型需要加强社会和其他领域立法；注重系统性的思考,防止“零打碎敲”和随意性；注重创新性的举措,突出地方特色；注重规范性的操作,严格按照法定权限和程序来推进工作。
始终把创新发展作为地方立法工作的重要使命。1988年我省人大常委会率先成立了专门立法工作机构,1991年率先发起召开了部分省区市参加的立法研讨会。2015年制定的《山东省土地整治条例》作了“土地整治形成的有关补充耕地等指标在省内有偿调剂使用”的创新,被2017年中央文件确认。2016年制定的《山东省多元化解纠纷促进条例》是国内第一部省级相关法规。
始终把有特色作为地方立法工作的鲜明品格。有针对性地选择立法事项,精心设计法规内容,确保所立的法规能够切实解决实际问题。
始终把提高质量作为地方立法工作的永恒主题。注重抓好立法前、立法中和立法后评估三个关键环节,真正把设计论证评估贯穿立法全过程。重点加强立法智库建设。从2008年首次聘请8位专家担任立法咨询员开始,每一件法规都要听取专家意见成为一种常态。实行网上立法听证,每件法规草案均通过网络向全社会征求意见。
始终把惠民生作为地方立法工作的价值取向。坚持以人民为中心的理念,最大限度凝聚社会共识,让人民群众充分享受到立法红利。2017年制定禁止燃放烟花爆竹的规定,采取扎实措施保证法规执行到位,除夕当天济南空气质量在环京“2+26”城市中排名第一。
始终把重实效作为地方立法工作的目标导向。2016年制定《山东省大气污染防治条例》,与上位法相比增加了未批先建等行为适用按日连续处罚的情形。2017年修订《山东省安全生产条例》,有效缓解了安全事故频发状态,全省安全事故明显减少。
紧密围绕“三个定位”突出地方立法特色
云南省人大常委会副主任李培
云南省人大常委会围绕习近平总书记为云南确定的“三个定位”战略目标,为推进民族团结进步示范区、生态文明建设排头兵、面向南亚东南亚辐射中心建设,提供有力法治保障。
坚持规划引领,保证立法决策与推进“三个定位”战略目标有机衔接。强化立项主导,立法规划优先制定、修订与“三个定位”战略目标直接相关的立法项目,列入项目31件,占规划一、二类项目的68%。遵循需要为先,正着手制定民族团结进步示范区条例,把民族地区的发展融入全省发展大局中。注重突出重点,适时修改或废止与“三个定位”“一带一路”“长江经济带”不相适应的地方性法规。
聚焦重点领域,发挥地方立法对“三个定位”战略目标的引领和推动作用。一是加强民族团结领域立法,先后制定了一批地方性法规和自治条例、单行条例,到2018年5月,全省自治条例、单行条例达207件,数量居全国第一。在全国率先实施迪庆藏族自治州藏传佛教寺院管理条例,率先实行藏传佛教寺院管理局管理模式。二是强化生态环境保护立法,截至2018年6月,省级现行有效223件法规中涉及生态环境保护方面的有46件；91件州市法规中,涉及生态环境保护方面的有28件；207件自治条例和单行条例中,涉及生态环境保护方面的有111件,共计185件,占立法总量的28%。三是注重对外开放领域立法,推进面向南亚东南亚辐射中心建设。先后出台了高等级公路管理条例、公路路政管理条例等多部法规。1991年在全国率先制定禁毒条例,条例历经两次修订,更加具有针对性和实效性。
促进法规有效施行,更好推动“三个定位”战略目标顺利实现。依法查处破坏生态环境行为,坚决严惩生态环境违法犯罪行为；积极开展法规实施效果调研,对近五年来省人大常委会制定并实施一年以上的22件地方性法规组织专题调研；开展优秀单行条例点评活动,从全省8个自治州遴选单行条例,提供给全省各州市县人大常委会学习借鉴；统筹协调全省立法工作,制定《省人大常委会党组关于加强州市立法工作的意见》,强化指导州市立法工作,注重立法项目与“三个定位”战略目标衔接,促进立法工作从面面俱到向围绕“三个定位”重点转变、从追求数量向追求质量转变、从自我满意向人民满意转变、从注重结果向注重结果与程序并重转变。
创新立法工作机制着力提高立法质量
湖北省人大常委会副主任胡志强
湖北省人大常委会以提高地方立法质量为中心,在实践中对立法工作机制作了一些探索。
完善法规项目领导机制,强化立法质量根本保障。把党的领导贯穿立法工作全过程,把人大常委会党组的组织作用贯穿立法工作全过程,把人大的主导作用贯穿立法工作全过程。
健全法规项目责任机制,明确立法质量职责分工。明确省人大常委会党组全面全程负责；法规草案起草单位对草案送审稿的质量负责；省政府法制机构对提请省人大常委会审议的法规草案质量负责；法制委员会、有关专门委员会、法规工作室对法规质量负责。
健全法规项目工作机制,建立立法质量工作规程。完善立法选项机制,建立项目方案论证机制,完善法规调研起草机制,健全法规草案审查机制,完善法规草案提出机制,健全法规草案修改完善机制,健全法规草案审议和表决机制。
健全法规项目把关机制,严把立法质量关键节点。法规起草单位党委(党组)认为有重大问题的,责成起草工作小组进一步修改完善；省政府法制机构及时提出修改完善意见,退回法规起草单位修改完善；省政府常务会议经研究认为法规草案不成熟的,责成省政府法制机构进一步研究修改；省人大有关专门委员会重点审查法规草案的必要性、合法性以及主要制度,认为不宜提请审议的,向主任会议提出；法制委员会对拟提请常委会审议的草案二审稿、建议表决稿严格把关；法规项目领导小组对报请协调的事项,及时组织协调,进行严格审查把关；省人大常委会党组会议、主任会议经研究认为法规草案不成熟的,暂不列入常委会会议议程,认为草案表决稿不成熟的,暂不提请常委会会议表决。
建立法规项目实施机制,推进立法质量实践检验。一是“一款一策”。所有法规均在表决通过后一个月内制定法规实施工作方案,对需要制定配套制度和实施措施的,督促责任单位及时制定。二是“一年一评”。法规实施机关对实施满一年的法规贯彻实施情况进行评估评价,并向省人大提出实施情况报告,省人大研究提出推进落实的意见建议。三是“三年一查”。法规实施满三年的,法规实施机关应当组织开展执法检查自查或者立法后评估,并提出法规实施情况报告；省人大对法规实施情况开展执法检查。
加强生态环保立法筑牢地方法治基础
宁夏回族自治区人大常委会副主任董玲
近年来,宁夏回族自治区人大常委会认真贯彻落实中央生态文明建设和环境保护各项决策部署,牢固树立尊重自然、顺应自然、保护自然的绿色发展理念,共制定生态环境保护方面法规33件,为宁夏生态环境保护提供了坚强的法律支撑。
宁夏积极开展生态环境保护地方立法工作。一是针对水资源匮乏质差,干旱缺水的现状,加强“水”立法。先后制定出台了实施水法办法等7件法规。二是针对土壤沙漠化、荒漠化和水土流失严重情况,加强“山、林、湖、草”立法。先后制定了天然林保护等法规,成为全国第一个实行全区域草原禁牧封育和实现沙漠化逆转的省区。三是针对大气、水体、土壤污染日趋严重,加大环境污染防治立法。制定了矿产资源管理、煤炭资源勘察开发与保护等法规。四是针对生态环境保护共性问题和突出问题,加强综合性立法。在全国率先制定出台了环境教育条例。
宁夏生态环境保护立法工作始终坚持以问题为导向。在制定湿地保护条例中,规定对随意填埋湿地、排放污水、倾倒废弃物等破坏湿地的行为加大处罚力度。在制定实施水土保持法办法、防沙治沙、禁牧封育等法规中,规定了坡度15度以上的山地禁止开荒种地；禁止挖甘草,搂发菜,破坏植被等,有效促进了自然生态环境的修复。在制定大气污染防治条例中,规定政府应当制定严于国家标准的地方恶臭排放标准。
下一步,宁夏地方人大将加快生态环境保护,特别是环境污染防治立法步伐,及早将生态保护红线、土壤污染、水体污染、固体废物污染防治等法规列入年度立法计划。根据全国人大常委会决议对做好生态环境保护地方性法规提出的全面清理要求,在前期梳理自查的基础上,再次对自治区现行有效地方性法规中涉及生态环境保护方面的法规进行梳理自查,对不符合不衔接不适应法律规定、中央精神、时代要求的,及时进行废止或修改。
“补课”“赶考”同步最严法规保护生态
山西省人大常委会副主任高卫东
山西省人大常委会十分重视生态环境保护立法工作,1979年省人大设立常委会制定的第一部现行有效地方性法规是《山西省水资源管理条例》,1989年就出台了《山西省汾河流域水污染防治条例》。我省现行有关生态文明建设领域的地方性法规共45件,占全省191件现行地方性法规的24%。
在生态环保立法中,一是坚持立足省情,注重增强法规的实效性。在修订《山西省环境保护条例》时制定了严于国家标准的地方标准,并规定了煤炭消费总量控制制度,还设立了环保督查制度。二是坚持精细化立法,注重增强法规的可操作性。在制定《山西省城乡环境综合治理条例》时,通过具体、细化的规定,努力增强条例的可执行性和可操作性。三是坚持改革创新,注重增强法规的引领性。及时制定出台了《山西省永久性生态公益林保护条例》,多层次、多方位织密永久性生态公益林的法律保护网。
十三届山西省人大常委会将生态环境保护立法作为立法工作的重中之重,围绕大气、水、土壤、固体废物等重点领域,安排制定修改15件法规。今年9月,根据全国人大开展生态环保地方性法规清理工作的要求,集中修改汾河流域水污染防治条例、重点工业污染监督条例、减少污染物排放条例、农业环境保护条例、野生动物保护法实施办法和林木种子条例等6件法规。11月完成大气污染防治条例、农作物种子条例的修订工作。本届任期内,还将逐年安排对泉域水资源保护条例、水资源管理条例、节约用水条例等3件法规进行修改。此外,加强生态环境保护法规实施情况监督。
今后,我们还将继续加强生态环境保护立法。通过生态环保立法工作的“补课”和“赶考”,为重现“人说山西好风光”提供良好法治保障。
具体化核心价值观坚持以良法促善治
重庆市人大常委会副主任王越
近年来,重庆市人大常委会深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想,积极培育和践行社会主义核心价值观,以良法促进发展、保障善治。
坚持党的领导,推动社会主义核心价值观融入立法工作。抓好宪法贯彻实施,积极践行社会主义核心价值观,及时制定了《关于认真做好〈中华人民共和国宪法〉贯彻实施工作的意见》。认真贯彻市委意见,落实“既讲法治又讲德治”要求,加快推进道德领域专项立法,着力把实践中广泛认可、操作性强的基本道德要求上升为地方性法规。着眼良法善治目标,推动社会主义核心价值观入法入规,先后制定修订了《重庆市劳动保障监察条例》《重庆市村镇供水条例》等一大批保障和改善民生的法规,创制性地制定了《重庆市家庭教育促进条例》。
坚持价值引领,用社会主义核心价值观指引立法规划。注重通过立法引领和推动经济发展,为倡导契约意识、公平意识,进一步集聚市场要素、提升交易安全,安排了优化营商环境条例、反不正当竞争条例等重点立法项目；注重健全完善文化领域法规制度,将公共文化服务保障法实施办法、文化产业促进条例等立法项目纳入五年立法规划,同时将加快修改地名管理条例；注重推进社会民生领域地方立法,将通过制定修订公共汽车客运条例、物业管理条例、学前教育条例等与社会民生紧密相关的法规,让改革发展成果更多更公平惠及全市人民；注重加强思想道德领域立法修法,将加快制定修订文明行为促进条例、社会信用条例、城市综合管理条例等法规,着力推动法治和德治互相补充、互相促进、相得益彰。
坚持问题导向,对照社会主义核心价值观加强法规清理。2013年,将社会主义核心价值观是否入法作为重要标准,对全市195件地方性法规进行严格“体检”,为今后几年中相关法规的“立改废”打牢基础；2017年以来扎实开展生态环保类法规专项清理,着力推动“问题”法规分类处理。今年3月,及时废止了已不适应经济社会发展需要、不符合生态文明建设和环境保护要求的3件法规；今年7月,集中修改了环境保护条例、河道管理条例等15件法规,对法规修改内容是否符合社会主义核心价值观均进行了严格细致的审查。下一步,将加快推进长江三峡水库库区及流域水污染防治条例等立法修法工作。
认真履行法定职责加强改进备案审查
广东省人大常委会党组副书记、副主任徐少华
党的十八大以来,广东省人大常委会以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引,按照党中央和全国人大常委会的决策部署,认真履行宪法法律职责,加强和改进规范性文件备案审查工作,增强备案审查针对性和实效性。下面,结合广东实际,谈几点认识体会。
提高政治站位,充分认识开展备案审查工作的重大意义。我们认真贯彻落实习近平总书记重要指示精神,把加强规范性文件备案审查工作当作坚持依宪治国、加强宪法法律监督和维护宪法权威的重要举措,努力监督和促进各类规范性文件符合宪法精神,依法纠正规范性文件中与宪法法律相抵触的内容,让文本上的宪法法律“活起来”“落下去”,更好地保证党中央决策部署令行禁止、维护国家法制统一和人民群众合法权益。
坚持目标和问题导向,增强备案审查的针对性和实效性。一是注重规范引领,着力建立备案审查制度机制。2016年以来,先后出台省人大常委会备案审查工作规定、指导意见等文件。近期已启动制定《广东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》,拟以地方性法规形式规范和促进全省各级备案审查工作。二是依法履行职责,着力增强备案审查效能。2013年以来,省人大常委会共接收省政府、各市人大常委会和市政府报送备案的规范性文件共673件。三是创新工作方法,着力建设全省统一备案审查信息平台。目前,我省备案审查信息平台实现了与全国人大法规备案审查信息平台对接。今年6月,全面授权本省21个地级以上市人大和3个自治县人大使用信息平台。四是加强统筹协调,着力提高全省备案审查工作水平。建立备案审查衔接联动机制,实现规范性文件备案审查全覆盖。2013年以来,收到我省党内规范性文件540件并认真进行审查,对其中36件提出了审查修改意见,为维护宪法法律和党内法规的统一性、权威性发挥了积极作用。
下一步,广东省人大常委会将进一步加强备案审查制度机制建设,加强全面备案审查和依法纠正工作,拓展优化备案审查信息平台功能,做好我省生态环保法规的制定和清理工作。今年内按期审议通过广东省大气污染防治条例,按期完成我省生态环境保护法规、规章和规范性文件清理,及时做好相应的修改或废止等有关工作。
准确把握时代脉搏加强备案审查工作
福建省人大常委会副主任檀云坤
福建省人大常委会认真学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神,按照全国人大常委会的部署,加强备案审查制度和能力建设,推动备案审查工作取得实效。
面对新形势新任务,福建省人大常委会通过开展制度化、常态化和实质化的备案审查工作,切实纠正不符合党中央大政方针和决策部署的法规、规章和其他规范性文件。2017年指导和督促省政府根据党中央关于“放管服”改革的部署要求,对全省各级政府的规章和规范性文件进行自查和清理。主动倾听人民呼声,积极回应社会关切。去年,省人大常委会对部分专家学者提出的我省人口与计划生育条例中“超生即辞退”的规定进行审查,认为该规定与中央精神不符,与当前国家人口形势的发展变化不适应,与社会各界的期待不吻合,立即启动程序进行了修改,取得了良好的社会效果。
实践中,福建省人大常委会积极探索备案审查制度建设。一是建立报备情况核查机制。由省人大常委会法工委对各报备单位的报备情况进行主动核查,对应报备而未报备的,要求其限时补报。二是探索提前介入机制。省政府规章在草案提请省政府常务会议审议前,书面征求省人大常委会法工委的意见。三是完善主动审查机制。省人大常委会法工委接收报备文件后,根据内容分送省人大常委会各工作委员会进行审查。四是开展专项审查工作。去年省人大常委会组织开展了涉及生态文明建设和环境保护的地方性法规的自查和清理,今年将进行回头看,并继续开展全省涉及生态环保的规章和规范性文件的自查和清理。五是建立重点审查机制。对于报备的涉及重要民生的规章和规范性文件组织重点审查。六是健全审查建议反馈机制。七是建立分级纠错机制。对于审查中发现设区的市报备文件存在问题的,联系该市人大常委会法工委依法处理。八是丰富年度工作报告的内容。
目前,备案审查工作也还面临着报备的范围认识不一、人大各专委会的审查难以形成合力、审查人员缺乏且能力不能胜任等问题。对此,建议全国人大常委会明确“决定、命令”的内涵和外延,明确规定政府应当报备的范围；增加纠错环节的法定手段,赋予人大常委会对违法文件更多的审查纠正权力；规范人大内部的审查权责。
始终坚持问题导向增强地方立法实效
甘肃省人大常委会副主任马青林
近年来,甘肃省人大常委会不断加强和改进地方立法工作,努力提高地方立法的质量和水平。
始终坚持党对立法工作的领导。紧紧围绕贯彻落实党中央和省委的重大决策部署,始终坚持在省委的领导下开展地方立法工作,坚持和健全地方立法工作向省委请示报告制度。积极适应全省改革发展稳定的新要求,及时在地方立法权限内对有关政府改革举措作出规定。
充分发挥人大的立法主导作用。把好法案立项主导关,进一步完善立法项目征集和论证制度；把好法案起草主导关,建立相应机制及时掌握法规起草进展以及起草中的重大问题；把好立法决策主导关,注重在“专、全、统”上下功夫。制定《甘肃省公众参与制定地方性法规办法》,为公众参与地方立法工作提供制度保障,强化法规草案审议通过后的宣传工作,主动回应公众关切。
努力增强地方立法针对性和实效性。一是围绕打好污染防治攻坚战,加强生态环境保护领域立法。在全国率先制定《甘肃省废旧农膜回收利用条例》,有效解决了废旧地膜对土壤的污染和回收利用困难等问题。认真汲取《甘肃祁连山国家级自然保护区条例》的深刻教训,开展生态环境保护方面地方性法规的清理、修改和废止工作。2018年将16件涉及生态环境保护方面地方性法规的修改列入立法计划。二是围绕打好精准扶贫攻坚战,加强乡村振兴战略领域立法。制定《甘肃省农村扶贫开发条例》等。三是围绕维护人民群众切身利益,加强保障民生领域立法。制定《甘肃省食品小作坊小经营店小摊点监督管理条例》,解决了长期以来各类小食品监管于法无据的问题。四是围绕“一带一路”建设,加强文化建设领域立法。先后制定和批准了《甘肃省非物质文化遗产条例》《甘肃炳灵寺石窟保护条例》《甘南藏族自治州非物质文化遗产保护条例》《临夏回族自治州花儿保护传承条例》等地方性法规和民族自治地方的单行条例。
法制网记者朱宁宁整理
