如何建设中国自然保护地体系

经过百余年的探索实践，国家公园的理念和发展模式已成为世界上自然保护的一种重要形式。目前，全世界有200多个国家和地区建立了国家公园、自然保护区等自然保护地。

国家公园在中国属于新生事物。各国的国家公园建设背景不同，管理目标也不同，因此，国外的经验只能参考，无法照搬。那么，如何以国家公园为主体，建设中国的自然保护地体系？近日，在云南昆明召开的国家公园国际研讨会上，来自国内外的业界专家、知名学者、政府官员和自然保护组织代表对此进行了深入交流和探讨。

自然保护领域的历史性变革

自1956年建立广东鼎湖山自然保护区开始，经过60多年的不懈努力，我国的自然保护事业快速发展，取得显著成绩。来自国家林业和草原局的数据显示：我国先后建立了自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园等十多种保护地类型，数量超过1万处，面积约占我国陆地国土面积的18%，基本覆盖了绝大多数重要的自然生态系统和自然遗产资源，使我国各类自然生态系统和大部分生物多样性得到有效保护。

但随着我国经济社会的发展，作为当时“抢救式”背景下发展起来的自然保护地体系，其问题越来越凸显，包括定位模糊、多头管理、权责不清、空间破碎、交叉重叠、保护空缺等，提供优质生态产品和支撑经济社会可持续发展的基础十分薄弱。

为了解决长期存在于我国自然保护地建设和发展中存在的困难和问题，党的十八届三中全会首次将建立国家公园体制作为重点改革任务；2015年，中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》对建立国家公园体制提出了具体要求；党的十九大进一步提出“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”；今年，党和国家机构改革方案又明确了国家公园管理局等自然保护地管理机构。

在国家林业和草原局副局长李春良看来，一系列对国家公园及自然保护地体系的精准设计表明，中国自然保护领域正在经历一场历史性变革。“从初期的缓慢发展到抢救性保护，再到人与自然和谐共生、生态与经济发展共赢的思想逐步形成，以国家公园为代表的先进保护形式将对我国自然生态系统产生深远的历史影响。”

中国特色带来后发优势

早在1872年，美国建立了世界上第一个国家公园——黄石国家公园，并于44年后成立国家公园管理局，颁布《国家公园基本法》。中国的国家公园起步比美国晚100多年，却因为中国特色而拥有后发优势，从试点到建立国家公园体制的进程明显加快。

美国加州大学伯克利分校公园、人类及生物多样性研究所执行主任乔纳森·贾维斯于2009年至2017年间担任美国第18任国家公园管理局局长。他在介绍美国国家公园的建设情况时表示，在一百多年的国家公园历史中，美国曾走过一段过度建设和过度旅游导致生态破坏的弯路，现在越来越注重保护，特别是对原生物种的保护。“美国用了50年才从以旅游为主转变为以保护为主，而中国只用了3年就确立了保护优先的方向，值得赞赏。希望中国在国家公园体制建立过程中不仅要学习美国的经验，更要汲取美国的教训。”乔纳森·贾维斯建议。

人口众多、资源紧缺、生态环境退化的现实，决定了中国的国家公园必须更加注重自然生态系统保护，肩负起国家生态安全屏障的使命；必须更加强调生态保护和消除社区贫困相结合，统筹生态和社会经济文化协调发展。“与一般自然保护地相比，国家公园在我国范围更大、生态系统更完整、原真性更强、管理层级更高、保护更严格，在自然保护地体系中占有主体地位，是国家形象的代表。”国家林业和草原局国家公园管理办公室副主任唐芳林认为，这样的定位赋予了国家公园更重要的使命。

今年4月10日，新成立的国家公园管理局揭牌。该机构将承担我国国家公园等各类自然保护地的管理职责。“美国的自然保护地体系由国家公园管理局、林务局、鱼和野生动物管理局、土地局等部门分别管理，相对分散、各自为政，不仅完整性会受到影响，彼此之间也存在难以协调的问题。相比之下，中国的自然保护地体系显然更具完整性和先进性。”唐芳林表示。

国家公园体制试点有序推进

2015年以来，我国积极开展国家公园建设的有益探索。中央全面深化改革领导小组先后审议通过三江源、东北虎豹、大熊猫、祁连山4个国家公园体制试点方案，国家发展改革委先后批复神农架、武夷山、钱江源、南山、普达措、北京长城6个国家公园体制试点实施方案。“我们要以大熊猫、东北虎豹、亚洲象、雪豹等旗舰物种为主要保护对象，建立物种类型国家公园；以三江源、祁连山、横断山、秦岭等重要地理单元为标志，建立生态系统类型的国家公园；还要规划建立以青藏高原为主体的‘世界第三极国家公园群’，最终形成以国家公园为主体的自然保护地体系，构建国土生态安全屏障。”李春良表示。

目前，涉及我国12个省份的10个国家公园体制试点正按总体规划有序推进，已形成包括“成立统一管理机构”“建立自然资源产权体系”“生态保护补偿制度”等在内的可复制、推广的经验，为全面铺开国家公园体制建设打下了良好基础。

尽管几年的试点工作取得明显成效，但国家林业和草原局总经济师、国家公园管理办公室主任张鸿文也坦承，试点推进过程中仍面临一些问题，包括规划范围和功能区划分不尽合理，保护与发展的矛盾依然突出，法律法规、规程规范缺失，资金保障不到位等。“这些问题仍须加强研究和探索，找到妥善解决的办法，为建立以国家公园为主体的自然保护地体系提供借鉴。”

让以国家公园为主体的自然保护地体系建设进行得更顺利、少走弯路，是中国工程院院士沈国舫的心愿。在他看来，我国与西方发达国家推进国家公园建设的自然、历史与文化背景明显不同，因此要在坚持自然保护理念和原则的基础上，实事求是地按照国情审慎决策，把事情办好。“不同类型自然保护地的布局和大小、国家公园内功能区的设置和区划等，都应遵照实事求是的原则，富有弹性和特色，允许存在一些对生态保护无害且可以相容的生产经营活动。”沈国舫表示。

关于建成统一规范高效的中国特色国家公园体制，《建立国家公园体制总体方案》给出了时间表：到2020年，建立国家公园体制试点基本完成，整合设立一批国家公园，分级统一的管理体制基本建立，国家公园总体布局初步形成；到2030年，国家公园体制更加健全，分级统一的管理体制更加完善，保护管理效能明显提高。

目前，建立国家公园体制各项工作正在加紧推进。“未来，我们将集中力量在国家公园立法、制度体系、规划布局、事权划分、自然资源资产管理、资金保障、生态补偿、社会参与等多个方面积极研究和实践，全力确保我国国家公园体制建设各项工作任务顺利完成。”张鸿文透露。

（本报记者张蕾）