作者系中国社科院农村发展研究所党委书记、研究员
当前，我国发展不平衡不充分问题在乡村最为突出，主要表现在：农产品阶段性供过于求和供给不足并存，农业供给质量亟待提高；农民适应生产力发展和市场竞争的能力不足，新型职业农民队伍建设亟需加强；农村基础设施和民生领域欠账较多，农村环境和生态问题比较突出，乡村发展整体水平亟待提升；国家支农体系相对薄弱，农村金融改革任务繁重，城乡之间要素合理流动机制亟待健全；农村基层党建存在薄弱环节，乡村治理体系和治理能力亟待强化。对此，需凝聚各方力量、运用多种手段、构建系统机制，解决好乡村发展不平衡不充分问题。其中，财政的作用至关重要。进一步创新财政体制机制，更好推动乡村发展，是实施乡村振兴战略的题中应有之义。
重视财政在乡村振兴中的作用
重要政策工具手段 提供基础性制度保障
财政是国家治理的基础和重要支柱，进一步创新财政体制机制，推动乡村发展，是更好实施乡村振兴战略的重要一环。
应该看到，在实施乡村振兴战略进程中，财政发挥着非常重要的作用。
财政是实施乡村振兴战略的重要政策工具和手段。财政为农村各项事业发展提供财力保障，通过预算收支安排调节乡村振兴中各方的利益关系，通过财政直接支出、税收、补贴和政府采购等各种政策手段支持国家各项“三农”政策顺利实施，这充分体现出财政在乡村振兴中的政策性和工具性作用。
更好实施乡村振兴战略，就要构建良好的财政运行机制，灵活运用财税手段和相关政策，建立适应乡村振兴战略的财政投入和保障制度，调整和优化财政收支规模和结构，提高财政涉农资金配置和管理的效率。
财政为实施乡村振兴战略提供基础性制度保障。通过财政方面的制度创新，构建科学合理的公共资源和利益分配机制，能够构建起有利于可持续发展的制度环境和制度体系，为推进乡村振兴战略提供体制机制上的支撑。与此同时，通过更好构建有利于城乡基本公共服务均等化的制度框架，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，也能更好助力乡村振兴。
财政也是优化乡村治理体系和提升乡村治理能力的基础和重要支柱。财政是乡村治理各要素运行的重要保障，乡村治理各主体、各规则、各要素的培育和发展，以及治理机制的形成，都离不开相应的财政支持和保障。
应该看到，财政不仅仅是一种资金投入政策，更是反映基本公共价值、推动体制机制改革的实践载体。财政要在乡村振兴战略的实施中体现出价值引导和加强乡村治理能力建设的复合功能。
处理好四种关系尤为重要
合理增加投入 完善体制机制 重视优化结构 用好两种手段
一是处理好“三农”投入与现实财力约束之间的关系。一方面，我国已经初步建立了支持“三农”的财政投入保障机制，相关投入不断增大，保障覆盖面不断扩大，保障水平稳步提高，但发展不平衡和不充分问题仍然突出，还不能满足农民日益增长的美好生活需要。因此，财政要更好向农业和农村倾斜，加快补齐农业农村发展的“短板”。同时，财政支持“三农”发展也必须立足于现阶段的基本国情，充分考虑经济和财政的承受能力，依据实际财力加大对“三农”的支持、合理安排对“三农”的支出。
二是处理好资源投入与体制机制建设之间的关系。短期内，财政应坚持问题导向，针对农村基础设施和公共服务供给的不足，使资源投入向农业和农村倾斜，加快补齐农业农村发展的“短板”，提升农民群众的获得感和幸福感。但从中长期来看，在持续投入的基础上，还要着眼体制机制建设，建立财政推进乡村振兴战略更好实施的可持续性制度框架和政策体系，重塑乡村振兴的中长期动力机制，通过财政引导形成多元参与、协调性强的乡村治理体系，激发乡村振兴的内在动力和活力。这其中就包括面向“三农”的公共财政支持机制、财政收入可持续增长机制、规范的公共权力运作机制和畅通的群众利益表达机制等。
三是处理好财政政策的普惠性与结构性之间的关系。乡村振兴战略内涵丰富、涉及面广，财政支持乡村振兴战略既要推动均衡、全面的发展，又要突出重点，更好协调财政政策的普惠性和结构性。在乡村振兴的区域布局上，要以贫困地区作为投入的重点区域，但也要统筹兼顾其他区域的发展；在乡村振兴的群体上，要以贫困人口作为投入的重点群体，但也要考虑到非贫困的广大农民群众；在乡村振兴的政策框架上，既要构建普惠性的城乡一体化基本公共服务供给体系，又要针对农业农村的“短板”，通过供给侧结构性改革破除农业发展的深层次障碍，加快农业结构调整，推动农业实现高质量发展。
四是处理好市场和政府之间的关系。在实施乡村振兴战略的过程中，财政要处理好市场和政府关系。一方面，要更好发挥政府作用，强化对乡村振兴的制度性供给，建立公共财政投入优先保障以及公共服务优先安排的体制机制和政策体系，推进公共资源向农业农村倾斜。另一方面，要遵循市场规律，完善农业支持保护政策，推进农产品价格形成机制改革，通过财政合理引导金融和社会资本投入到乡村，构建推动城乡要素双向流动与平等交换的体制机制。
建设有利于乡村发展的财政制度
构建财力保障机制 强化制度性供给 优化乡村治理格局
一是构建推进乡村振兴战略的财力保障机制。要坚持把农业农村作为财政支出的优先保障领域，进一步增加财政对“三农”的支持力度，确保农业农村投入规模适度增加和比例有所提高；创新财政投融资机制，形成财政、金融、社会和农民的多元化投入格局；要优化财政供给结构，加快建立涉农资金统筹整合长效机制，改变过去财政涉农资金使用和管理碎片化的情况，以绩效管理为抓手，提高财政涉农资金的使用效率。
二是推进城乡融合发展体制机制建设，强化对乡村振兴战略的制度性供给。一方面，在明确中央、省、市、县政府在城乡基本公共服务均等化中的责任与事权的基础上，适度扩大县级政府的财权，综合衡量地方财政收入能力及公共产品提供责任，科学核定财政转移支付标准，适当提高一般性转移支付在财政支出中的比例，推进纵向和横向的均等化，为农村经济发展和基本公共服务供给提供财力保障。另一方面，要通过税收、补贴等政策手段，优化收入分配格局，调节城乡和区域收入差异，加强对农民和贫困人口的支持。同时，继续推动城乡义务教育一体化发展，着力提高农村义务教育质量；完善城乡居民基本养老保险制度，着力增加农民基础养老金；完善统一的城乡居民基本医疗保险制度和大病保险制度，着力提高农民的报销比例；统筹城乡社会救助体系，着力提高农村低保标准和覆盖面等。
三是通过财政引导构建多元共治的乡村治理格局。乡村振兴是一项系统性工作，财政要将坚持自治、法治、德治相结合的原则有机嵌入到乡村治理的实践中。在乡村治理主体上，要探索财政金融互动模式，推动金融和社会资本投入到乡村；通过财政奖补和一事一议等方式，激励和推动村委会和村民共同参与建设乡村公共事业；培育各类专业化、市场化服务组织，推动农业生产全程实现社会化服务；切实建立健全村级财政的体制机制，增强村委会作为群众性自治社会组织的自主性和独立性。在乡村治理行为上，财政不仅要支持各主体的发展，还要引导政府和其他主体的行为。财政转移支付资金的重点要引向农村基础设施和公共服务等基础领域、民生领域；财政补贴等农业支持政策要对完善市场机制发挥更大作用；以绩效管理为抓手，完善财政考核功能，健全财政资金监管体制。
总之，财政要发挥社会整合和价值引导作用，最终形成包括政府、市场、社会、农民、新型农业经营主体和村委会等多元主体参与的，激励相容、良性互动的乡村治理制度框架，优化乡村治理体系和提升乡村治理能力。
