流域生态补偿机制受困“地域界限”
建议加强部门合作、上下游配合
记者近日在贵州、湖南等地调研了解到，各地在探索流域生态补偿机制、努力谋求在利益平衡基础上的水生态和谐方面，取得初步成果，但也存在补偿效率不高、地方单打独斗和以局部发展诉求为先等问题。专家建议，加快构建流域水资源生态补偿机制，全方位优化配置水资源，打造绿色可持续发展的“命运共同体”。
多地“试水”流域生态补偿成效初显
记者调研了解到，一些流域水质总体呈现逐年好转趋势，但部分流域水污染加剧、区域不平衡等问题仍然突出。受访的多地有关部门负责人表示，虽共饮一江水，但上下游的投入和收益并不对等，实施生态补偿是目前能够有效补偿生态损失、维系生态潜力的有效途径。
当前，各地围绕生态补偿“补什么”“谁补谁”“补多少”“怎么补”等问题积极开展探索，实践成果初显：对于本身良好的水体，地方政府牺牲了一些发展机会，切实加大实施保护的力度；过去污染较重的河流，水质情况改善明显。
流经云、贵、川三省的赤水河流域属于长江上游珍稀特有鱼类国家级自然保护区。贵州毕节市金沙县清池镇一名干部说，遵义市仁怀古法酒厂异地扩建项目原计划落户当地，并已投入1000多万元完成了规划、平场等工作，本应成为当地支柱性产业，但因为与“贵州禁止在上游生态保护区建白酒厂等项目”的规划相违背，被环保部门叫停。
贵州省环保厅水环境管理处负责人说，赤水河流域贵州境内生态补偿机制建立后，对统一上下游保护与治理具有引导作用。2014年以来，遵义市向上游毕节市共缴纳生态补偿资金2800万元，补偿资金专项用于流域水污染防治和生态修复，弥补保护水环境的经济代价。
而在湖南，经过6年的筹备，湘江流域生态补偿机制去年底开出了第一张“奖罚单”。湖南省长株潭两型试验区管委会副主任刘怀德介绍，根据《湘江生态流域生态补偿(水质水量奖罚)暂行办法》，湖南省对湘江干流及其5条一级支流沿线长沙等8市开出了总额6497万元的奖罚单。其中，预算新增资金2997万元奖励过去“饿肚子、保环保”的部分地区，专项用于生态保护与环境治理，3500万元处罚资金则统筹用于湘江保护与治理。
地方积极性不高补偿机制发挥的作用有限
记者采访了解到，当前无论在理论上还是实践中，对流域生态补偿问题仍处于探索研究阶段。遵义市、仁怀市部分受访干部反映，因缺乏国家层面协调、监管与激励的跨省补偿办法，一些地方对长江流域治污积极性不高，甚至不愿参加联席会议，跨省治理水污染的责任落实、加大保护力度、避免落后产业转移等意向多停留在口头上、纸面上。
奖罚资金仍显得杯水车薪。2015年年底，湖南省根据跨区域断面水质、水量监测考核结果，下达2014年度湘江流域水质水量生态补偿奖罚资金，其中郴州市获奖最多，为804万元，但其惩罚金额也最多，达1050万元，奖罚总额差为246万元。湖南省环保厅一名干部坦言，处罚金额较少，难以真正起到警示和引导作用。
缺乏综合区域补偿考量。有干部谈到，当地最大的优势就是生态，保护生态就将限制一些产业项目。国家扶持的生态转移支付资金主要用于生态工程建设，一些项目要上千万的投资，基层因缺乏配套资金只能缩减规模，建设投入的标准相对降低。生态环境保护和建设的艰巨任务与投入不足之间矛盾突出。
三峡大学校长何伟军说，贫困落后地区自我发展能力较弱，现行的补偿政策缺乏从区域的角度，把生态补偿与区域经济社会发展、群众收入增长水平及消除贫困等问题进行综合考虑。
缺乏法律保障。专家介绍，当前有关生态补偿的规定分散在多部法律中，较为分散和笼统。一些现有的地方立法或政策中，补偿领域和主客体不够明确，由此产生两方面问题：一是补偿方式单一：重政府财政补偿，轻市场补偿；重实物或项目补偿，轻市场、政策和智力补偿；注重一次性补偿，忽视持续性补偿。二是资金渠道较为狭窄，主要依靠国家或地方财政转移支付，不仅加重政府负担，也无法保证生态补偿措施持续运转，因此存在相关政策缺乏稳定性、补偿范围窄等现实问题。
多措并举构建全流域生态补偿机制
基层人士认为，健全流域生态补偿机制，不能靠各个地区“单打独斗”，只有通过部门合作、上下游之间相互配合才能实现。建议打破流域生态补偿地域界限，构建全流域生态补偿机制框架，真正实现利益平衡、合作共赢。
一是建立统一协调的流域管理机制。建议以流域为单位，对全流域发展、水资源保护等进行统筹规划。明确跨省界交界断面的责任主体，按照各流域水环境功能区划的要求，建立流域环境协议，明确流域在各行政交界断面的水质要求，因地制宜落实生态补偿方式。同时，完善流域水资源生态补偿金融制度、水资源生态补偿矛盾纠纷化解制度等配套制度措施，以保障流域水资源的持续发展。
二是进一步完善并强化相关领域立法。由于生态补偿涉及不同主体的利益关系及责任关系，单靠地方法规和行政手段来推进生态文明建设，难以形成长效机制。建议尽快出台全国性的生态补偿法，充分发挥生态补偿机制在实现生态文明目标中的重大作用。
三是加大治理投入、拓展补偿形式。顺应国家财税体制改革形势需要，加快推动建立公共财政主导、全社会共同参与的水生态补偿多元化投入机制和多样化补偿模式，增强补偿的适应性、灵活性和针对性。在产业转移、人才培训方面加强省际合作，改“输血式”为“造血式”补偿，为补偿提质增效。
四是进一步扩大生态补偿范围，提高转移支付标准。贵州一些欠发达地区基层干部呼吁，建议国家为地方保护良好生态环境而丧失的发展机会，给予机会补偿和政策倾斜，将国家级自然保护区、风景名胜区等重要生态功能区涉及的县(市)确定为国家级生态功能区，提高转移支付标准。
