与历史上以消费福利为中心的城市概念不同，现代城市首先是生产中心、经济中心，因而城市发展遵照的是生产发展的规律，包括现代化大生产和日益细化的社会分工的规律，以及生产要素高度集聚以追求低成本高效益的规律。要素集聚带来巨大的就业和创业机会，带来劳动力集聚和人口集聚，这是全世界的规律。
就此来看，现代生产方式不可逆转，人口集聚规模的增长不可控，实为不争的事实。
早在上世纪60年代，日本政府就试图解决京都、阪神地区经济发展过于集中、人口集聚规模过大问题，但几十年过去，这些地区不仅没有疏散，反而越聚越大。
在现实中，城市的管理者和一些学者始终在研究城市的发展资源，计算城市的承载力。但必须看到，城市的承载力是由城市综合生产力水平决定的，而不是自身的自然资源禀赋。
早在80年前，就有专家根据中国资源禀赋建立预测模型，测算出中国只能养活12亿人，然而今日中国人口已超过13亿，而且比以前吃得饱，吃得好。测算失准原因，并不是自然资源禀赋发生了变化，而是经过数十年的发展，综合国力有了增长。
当然，与任何生产要素的集聚一样，人口集聚既有效益也有成本。效益与成本的比较，是市场行为，企业会比较，劳动者自己更会比较，一旦效益低于成本，人口就不会继续集聚。毫无止境的集聚，只有两种可能，一是城市人口集聚仍处在高效益期，二是集聚的成本非刚性，失去制约作用。中国城市人口规模失控的原因在于后者。因为目前在中国，城市经济发展要素的集聚主要是靠政府而不是市场，政府权力越大，集聚资源越多越好，成本越低，配套设施建设越有力。政府控制发展要素，掩盖了城市发展真实的市场成本，谁能说得清楚北京的水、电、气、煤的真实成本究竟是多少呢？
大城市手中的权力成为最大的优势。北京借助首都地位便是如此，所有企业和人口都认为向北京集聚是不争的首选。
许多城市管理者对当地人口结构都不乏理想化的设计，比如希望生活在本市的人群都具有高学历、高技能、高收入、高职务等，但决定城市人口结构的仍然是生产力的综合水平。无论社会如何进步，现代化的水平有多高，经济发展总是多元化的，这就注定对人口素质的需求是多样化的。
无论社会具有什么样的公平程度，因人的个体差异，社会各阶层的经济水平不可能均等化，这决定了消费行为永远是多层次和多样化的。就此而言，低端生产和服务领域的劳动者永远是城市的合理组成部分。
在现实中，城市人口的集聚是按照多种就业和创业渠道进入的。以北京为例，进入城市的有公务员、富豪、海归、北漂、小商贩、农民工等等。其中，小商贩、农民工属低端人群，但他们的就业率在90%以上，是城市生产的合理组成部分。公务员、富豪、海归、北漂是精英，但随他们而来的亲属未必都是精英，很多也是低端人群，有的甚至是食利者，非生产人群。
低端就业和创业人群是所谓的草根族，是最基层的民众，它是相对低端而又庞大的社会阶层，在任何社会都不可能消亡。在历史的长河中，无论中国、外国，无论城市农村，无论什么社会制度，对所谓的精英或高端人群，永远都持欢迎态度。而真正能够反映社会进步或落后，反映社会制度是否具有优越性的，恰恰是对待低端人群的态度。
工人阶级和贫下中农当年推翻旧社会，使他们获得了应有的地位和尊严，新中国才得以发展至今。今后图振兴、谋发展，如何对待低端人群，依然是是否贯彻以人为本发展观的基本标准。无论从何角度，控制城市人口规模，拿低端人口说事，既不合理，也与以人为本的理念背道而驰。
实行城市发展管理体制改革，应通过市场机制配置城市发展资源，反映真实的城市发展和承载成本，通过市场反映的效益和成本水平，指导企业和人口根据自身能力和条件有选择地集聚。打破城市行政特权，抑制城市福利水平过快增长，应该坚决反对以设置行政门槛限制人口向城市集聚。
同时，以发展求出路，解决城市人口过于密集问题。北京如需缓解人口压力，首先应当研究并合理规划北京的产业结构和布局，疏散北京产业，包括制造业及教育、文化等产业，甚至某些政府管理机构，扩大首都政治、经济、文化的辐射区域。
即使不得已而为之采取临时措施实行人口控制，亦应一视同仁，不该进行选择性歧视，驱赶低端人群。
总而言之，把北京建成权贵城市，就会有更多的城市仿效，影响的不仅仅是城镇化进程，更为重要的是社会稳定和人们对未来的信心。
作者 袁崇法 系中国城市和小城镇改革发展中心副主任、研究员
责编 早生
