《中国农村法治热点问题研究》报告发布
村级财务管理混乱 “村官”损农日渐增多
村级财务管理混乱，“村官”在直接掌管村民各项利益的同时却没有受到有效监管。这直接导致近年来“村官”在履职过程中，常常出现侵害村集体财产和补偿救助款项、收款入不敷出、违规提款、骗领各类专款和补偿款项等违法犯罪行为，损害农村集体和农民的利益。
在日前发布的《中国农村法治热点问题研究》报告中，研究者特别呼吁，应加强村级财政监控，强化农村集体资产管理。
这份报告是由北京致诚农民工法律援助与研究中心在全国22个省的74个行政村进行广泛调研后形成的。报告列举了当前我国农村法治八大热点问题，包括农村宅基地房屋买卖问题、农村环境污染问题、农民的土地权益问题、村级财务监管问题、“小产权房”立法困境、农村辍学问题等。
宅基地权益诉讼逐年增多
报告指出，近年来因农村宅基地引发的诉讼量呈逐年上升趋势。
“由于农村有很多拆迁行为，拆迁后农村居民可以获得较高的补偿，加之我国禁止城镇居民购买农村宅基地房屋政策的相继出台，许多原本已经履行完毕的农村宅基地房屋出卖人纷纷到法院起诉，要求确认原房屋买卖合同无效，并要求买受人返还房屋。”北京致诚农民工法律援助与研究中心主任佟丽华说。
从报告调研结果来看，由于此类案件目前还没有统一的审判标准，以及“农村宅基地房屋买卖合同无效、买受人需要向原房屋出卖人返还房屋”这一司法导向，使许多潜在纠纷大量涌现。据佟丽华介绍，“以北京市怀柔区人民法院为例，2006年该类案件只有1起，2009年前9个月就接到此类案件7件。北京市通州区宋庄镇画家村农民马海涛起诉画家李玉兰案胜诉后，画家村农民讨房的诉讼案件形成了13起。”
佟丽华说：“同时，由于法院在认定房屋买卖合同无效，买受人向出卖人返还房屋时，多数房屋已经经过了买受人的翻建、改建、装修，原房屋无法返还，房屋增值部分的差额不好计算，买房人的利益难以保护，司法判决往往难以使纠纷得以平息。”
佟丽华建议制定《农村房屋管理法》，通过立法确立农民宅基地建设房屋的审批、监管、确权等基本制度。
针对当前多种多样的征地补偿安置模式，如一次性货币补偿安置、重新择业补偿安置、农业生产安置等，报告建议为了尽可能满足农民需要，可以在货币补偿基础上，进一步建立全国统一的、强制执行的社会保障补偿方式，这样不仅能够让农民获得眼前补偿，也能为其提供长远的生活和医疗保障。
“还可以考虑在开发环节建立起农民有效参与、公平分享收益的集体土地开发制度，充分保障农民的利益。”佟丽华说。
设立环保法庭应对农村环境问题
报告搜集了2007年至2009年被媒体报道的100件发生在农村的环境污染事件，并通过对事件发生时间、区域、受害人状况、污染源等方面的分析提出建议，当前仍需加大对城市污染向农村转移的遏制力度。
“在城市化进程当中产生的大量垃圾一直是个‘大难题’。目前，我国大部分城市垃圾只能通过焚烧、填埋来处理，尚未实现循环再利用，并常常最终间接转移到了农村。”北京致诚公益环境项目主管刘晓颖说，“在垃圾的转移过程中，由于受资金、技术、利益等方面的影响，一些城市甚至未经处理便倾倒在农村的田野、坑塘地带，对农民的环境权益造成了损害。”
报告显示，“政府环保意识薄弱，对污染现象缺乏足够重视，以及农村环境基础设施建设不足”是引发农村环境问题的三大重要因素。报告建议适当提高排污费用征收标准，以达到污染者的“惩戒”效果。
“在我们搜集的100个案例当中，针对污染企业的处罚措施主要以整改、关停、搬迁为主，而对处罚、责令污染者对受害人进行经济赔偿和环境进行修复等方面则显得相对薄弱。”佟丽华说，“在此次调研的案件中，赔偿数额最大的案件是2008年阳宗海砷污染事件，被告单位因犯重大环境污染事故罪，被判处罚金1600万元人民币。但是即使这样的数额，对预计‘长达三年耗资数十亿’的恢复治理来说，仍然是‘杯水车薪’。环境污染案件的处罚力度必须与污染治理费用挂钩，才能使污染者真正意识到造成危害的代价。”
报告特别建议，在农村地区设立环保法庭和环境审判庭，更加专业地解决环保纠纷。
“由于环境问题具有很强的专业性，在法律适用中也和普通案件有诸多不同，农民在环保诉讼上面临‘立案难、取证难、诉讼成本高’等难题。”刘晓颖说，“设立环保法庭，通过环境案件的巡回审判、法官主动调取证据、采用惩罚与环境修复相结合的裁判等方式，推动农村环境改善，切实解决农村环保问题。”
“村官”损农现象日渐增多
据民政部发布的《2009年度全国民政事业发展统计报告》显示，截至2009年年底，我国共有村委会59.9万，村民小组480.5万个，村委会成员234万人。
“按照这些数据推算，仅村委会成员和村民小组长就超过700万人。‘村官’队伍履职的好与坏，将直接影响我国广大农村地区的发展和农民群众的生活。”佟丽华说。
报告显示，近年来，“村官”作为农村基层事务管理者，履职过程中涉及的经济利益也越来越多。据最高人民检察院数据显示，在2008年全国立案侦查的涉农职务犯罪案件犯罪嫌疑人中，农村基层组织人员有4968人，占总数的42.4%。”
报告称，“村官”财务问题主要集中体现为直接侵害村集体财产和补偿救助款项、收款入不敷出、违规提款、骗领各类专款和补偿款项等几种方式。
报告分析指出，村级财务管理混乱，“村官”在直接掌管村民各项利益的同时却没有受到有效监管，这是“村官”贪腐的主要原因。
“在报告收集的50起村官职务犯罪案件中，涉及农村集体财产和各类款项的，几乎没有一起体现出村财务管理中应有的秩序及规范。比如2001年江苏省某村职务侵占案中，涉及了村主任、支书、副主任等5名主要‘村官’，通过取收款不入账的方法，侵占集体财产总计近20万元。”佟丽华说。
“村级财务管理缺乏有序及规范，首先表现在相关人员实际操作中不执行已有的基本财务制度。比如深圳平湖村主任贪污案发时，办案人员从村委会办公室发现几麻袋‘账本’，里面全是该村委会主任签字的白条。”佟丽华称，“预防和治理村级财务问题首先要通过村务公开来约束‘村官’职权与履职；其次应通过健全审计、行政监督、司法救济等保障村务公开得以落实；还应当通过建立规范的分类财务管理和监督制度，严格管理村集体和村民应得财产。”
佟丽华建议，村级财务应当按照财产性质分为两块，分别采取不同的管理模式，其一是国家拨付给农民的补贴、救济等应该直接发放给农民的款项；其二是村集体管理支配的财产，包括村务活动、公共建设、征地补偿安置中集体管理部分、村集体经营资产等等，针对集体资产要建立规范有效的财务管理制度。
“值得肯定的是，近些年各地在加强村级财务管理与监控方面开展了改革和探索，其中的典型做法就是‘村账乡管’，种种改革都是为了使村集体财产的管理制度规范化、严格化，提高村民对村级财务的参与程度，对于规范村级财务有积极意义。”佟丽华说。
