在中西部地区，大多数地市的城乡二元结构特征非常明显：城市经济以工业生产为主，而农村以典型的小农经济为主；城市的道路、通信、卫生和教育等基础设施比较发达，而农村的基础设施明显落后；城市的人均消费水平远远高于农村……这种经济结构的存在，使各种资源快速向城市聚集，城乡差距拉大，成为制约经济社会发展的重要症结。
进一步实现好、维护好、发展好广大人民的根本利益，是科学发展观的内在要求。而消除城乡二元结构带来的种种弊端，使数量远远大于城镇居民的农民逐步走向富裕，其根本的出路就是统筹城乡发展。
近年来，成都、重庆、许昌、新乡等地在找准各自定位的前提下，深入开展城乡一体化改革，积极探索统筹城乡发展的有效路径，逐步构建起了城乡统筹发展新格局。这四个城市实践路径的具体表述有所差异，但最基本的内容是相似相通的，概述起来就是“三个集中，六个一体”，即推进项目向园区集中、农民向社区集中、土地向规模经营集中，实现城乡规划一体化、产业发展一体化、基础设施一体化、创业就业一体化、公共服务一体化、社会管理一体化。
近日，记者对这四个城市的经验做法进行了深入调查。
“三个集中”是四市推进城乡统筹发展的根本方法
统筹城乡发展，是一项极其复杂的系统工程。在这个过程中，既要让大量农民从农业生产中解放出来，以各种形式进入城镇生产生活，又要让农业的生产经营规模得以扩大，农业现代化、产业化水平得以提升，还要不断改善农村的居住、出行等基础设施条件，逐步缩小与城市的差距。实现这个目标，需要加快各方面的建设。而如何实现土地等资源要素的集约、节约利用，是建设过程中迫切需要解决的问题。
——项目向园区集中。其主要目的是通过项目集中布局，带动城镇化和二、三产业发展，为农村富余劳动力的转移创造条件。
成都市按照“一区一主业”的定位，将全市分散的116个开发区整合为21个工业集中发展区，重点打造电子信息等11个现代产业集群。2009年，全市工业集中度达到70%。
许昌市出台政策规定：哪个县（市、区）、乡镇引进到新区的项目，税收返还到哪里；新上项目能够进驻新区而不进驻的，原则上不立项、不批地、不环评。目前，许昌新区项目进驻率达到80%以上。
——农民向社区集中。其主要目的是聚集人气和创造商机，促进农村富余劳动力向二、三产业转移，为土地规模经营创造条件。
成都市积极引导农民向城镇和新型社区集中。2004年以来，全市平均每年向城镇转移农民近20万人，已累计建成农民集中居住区和农村新型社区630个，74万多农民入住。
新乡市已累计启动263个新农村社区建设，入住农户2.7万户。规划到2015年，重点区域内920个行政村150万农民都能住进新农村社区，全部建成后可节约土地24万亩。
——土地向规模经营集中。其主要目的是通过转变农业生产方式，推进农业产业化、现代化发展。
许昌市按照依法、自愿、有偿的原则，全面推进土地流转，促进土地向公司、业主和种植大户集中，实行区域化种植、集约化管理、标准化生产，提升了花木生产的整体水平。
成都市稳步推进土地向农业龙头企业、农村集体经营组织、农民专业合作经济组织和种植大户集中，土地规模经营总面积195.6万亩，占农村流转土地总面积的68.5%；农业增加值由2002年的125.5亿元增至2009年的275亿元。
实践证明，“三个集中”促进了工业化、城镇化和农业现代化的有机融合，既节约了土地等资源，也直接带动了广大农民生产生活条件的改善。
“六个一体”是保障四市统筹城乡发展的有效机制
统筹城乡发展的核心，是通过破除城乡二元体制，让农民享有和城镇居民一样的权利和机会，建立起同发展共繁荣的新型城乡关系。成都等四市的主要做法，是推进“六个一体”。
——城乡规划一体化。就是实施城乡规划“全覆盖”，做到“思必循规划、行必遵规划、效必合规划”，“一张蓝图绘到底”。
成都市提出了“全域成都”理念，把全市作为一个整体通盘考虑，形成了城乡一体、配套衔接的规划体系和执行监督体系，实现了规划编制、实施和监管的城乡全覆盖。
许昌市在新区建设上，按照“立足长远、突出特色、适度超前、现实可行”的要求，加强规划编制，强化规划管理，以优化空间结构和资源布局为切入点，高标准编制完成了许昌市统筹城乡发展总体规划及其配套的专业规划。
——城乡产业发展一体化。就是树立统筹产业发展的理念，积极调整优化城乡产业布局，实现城乡产业互动发展、一体发展。
新乡市坚持用工业的理念发展农业，全市已有农业产业化加工企业1580家，建立27个万亩以上的生产基地，每年带动全市约56%的农户从中增收3.6亿元；注册登记农民专业合作社1139家，社员及带动农户占农户总数36%。
许昌市积极采取村企合作、业主运作、土地入股、协商转包、委托租赁、“公司+基地+农户”等模式，围绕“城、林、水、村、产”五位一体的特色定位，大力建设环境优美、宜居和谐的现代田园生态城市。
——城乡基础设施一体化。就是加快以道路为重点的基础设施建设，积极搞好电力、污水、垃圾、通讯等配套设施建设。
新乡市坚持市场化运作办法，加大城镇规划区、产业集聚区和新型农村社区以水、电、路为核心的基础设施和公益设施建设。2006年以来，全市累计完成城乡基础设施和公共服务设施投资300多亿元。
成都市大力推进市政公用设施向乡村覆盖，率先在西部实现了县县通高速、村村通水泥路，农村客运通村率达到98%。同时还实施了城乡水电气供应以及污水、生活垃圾处理一体化。
——城乡公共服务一体化。就是以构建城乡一体的教育、医疗卫生、文化、体育、社会保障等体系为抓手，努力推进公共服务向农村延伸。
重庆市基本消除城乡社会保障制度空白，启动城乡社会养老保险试点，将2124万农村居民、407万城镇居民全部纳入城乡居民合作医疗保险，60多万人获得农村居民最低生活保障。
成都市坚持把推进基本公共服务均衡化作为缩小城乡差距、促进城乡公平的着力点，将村级公共服务和社会管理资金纳入财政预算，包括文体、教育、医疗卫生、就业和社会保障、农村基础设施和环境建设、农业生产服务、社会管理等。
——城乡创业就业一体化。就是实行城乡创业就业政策一体化、服务制度一体化。
重庆市建设农村就业服务体系，帮助近万家企业、上百万农民工实现信息互通。启动首批20个市级农民工返乡创业园建设，吸纳17万农民工就业。为农民工量身定做了“低费率、广覆盖”的养老保险和大病医疗保险制度，大规模建设农民工公寓、廉租房、经济适用房。
许昌市坚持以创业带动就业，把创业培训和小额担保贷款等政策扩展到新区，鼓励农民特别是务工返乡人员创业。
——城乡社会管理一体。就是以改善民生、惠及民生为根本途径，统筹推进城乡文化、教育、卫生、社会保障、城乡建设、生产服务等社会管理一体化。
重庆市以推动符合条件的农民工特别是新生代农民工转户进城为突破口，重点推进在城市有固定住所和稳定工作3年或5年以上的农民工、农村籍大中专学生转户进城，到2020年将转户1000万人。
成都市对只管城不管乡、重城轻乡或城乡分治的市政公用、交通、财政、农业、水利等30多个部门进行归并调整，实行城乡统筹的“大部制”。对户籍制度实行一元化管理，市民、农民统一登记为居民户口。
成都等四市通过“六个一体”，形成了城乡群众共创共享改革发展成果的机制，成为从城乡二元分割走向城乡一体化的一个现实样本。
改革创新是四市破解城乡统筹难题的强大动力
统筹城乡发展是一场涉及思想观念转变、机制体制改革、资源配置整合、生产力布局优化、人口大量转移、利益关系调整、领导方式创新的全方位的深刻变革。成都等四市在实践中，找准难点、突破重点，全面进行改革创新。
农村土地制度改革，是城乡统筹的难题之一。重庆市在全国率先设立农村土地交易所开展地票交易，把“农村建设用地指标”作为主要交易标的，探索建立城乡统一的土地市场，既缓解了城市建设用地紧张，又拓展了大城市反哺大农村的资金来源。目前，该所累计交易地票1.8万亩，成交金额18.65亿元，实现了耕地保护、农民增收、城镇化发展的有机统一。
由于历史的原因，农村的市场化改革还很滞后，农民并不是完全意义上的市场主体。2008年，成都启动以农村产权制度改革为核心的农村市场化改革，为农民承包地、宅基地、房屋开展确权、登记和颁证，并建立市、县两级农村产权交易机构，引入农业担保、投资和保险机制，使农民成为市场主体，可以平等地参与生产要素的自由流动，建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代农村产权制度。
成都市还在全国创造性地设立了耕地保护基金。市县两级财政每年将投入26亿元，为有效保护耕地的农户每年分别按基本农田400元/亩、一般耕地300元/亩的标准发放耕保金，确保了耕地总量不减少、粮食生产能力不下降。目前确权颁证基本完成，市级耕保基金筹集全部到位，惠及109万农户，涉及耕地384万亩。
许昌市成立强有力的统筹城乡发展工作机构，牵头组织编制统筹城乡发展规划、研究制定统筹城乡发展政策。建立高效的部门联动机制，根据部门职能，分解任务，明确责任，促进各个部门围绕城乡联动推进各项工作。建立考核督查机制，把统筹城乡发展纳入市对县区、部门目标责任制考核，强化督促落实。
成都等四市统筹城乡发展、推进城乡一体化的经验和做法，给了我们不少有益启示。
启示一：必须进行体制、机制和制度创新。要突破城乡二元结构刚性特征，首先应进行体制、机制和制度创新。我们要借鉴经验，把改革创新作为推进城乡协调的首要任务，从根本上解决推进城乡统筹发展的体制性障碍。
启示二：必须统筹兼顾、全盘考虑。城乡统筹是具有全局性的系统工作，需要通过一系列统筹城乡发展的规划和政策体系，制定出台配套措施，具体落实到城乡发展的各个领域之中。
启示三：必须由政府主导，实行市场化运作。推进城乡统筹，只有政府参与和主导，才能有效协调并解决好各种矛盾和利益关系；只有通过建立规范的市场化运作机制，才能使市场在配置资源中的基础性作用得到充分发挥。
统筹城乡发展，任重道远，势在必行！
（记者李松战）
