自２００３年起，成都市开展了规模浩大、前无古人的统筹城乡综合配套改革，成为探索中国特色新型城市化道路的先锋。
筚路蓝缕，风雨兼程。七年奋斗，一个新型城乡形态的雏形开始在“天府之国”显现。
在成都这片土地上，２０００多年前修建了举世闻名的都江堰水利工程，创造了“天府之国”。今天，又谱写出一曲波澜壮阔的城乡同发展共繁荣的和谐乐章。
“三部曲”改革：奠定一体化基础
这是一幅“现代城市和现代农村和谐相融、历史文化和现代文明交相辉映”的壮美画卷。在成都，农村正在快速地同城市融为一体，而不再是差距巨大、贫富悬殊的两个板块。７年改革，成都基本实现城乡“同发展共繁荣”，正深入推动城乡群众自由迁徙、生产要素自由流动、市民农民共享平等权利。
在统筹城乡综合配套改革的７年中，成都探索了一条新型城市化路径，谱写了以“三个集中”、“六个一体化”和“四大基础工程”为主要内容的“三部曲”，奏响了成都统筹城乡改革的恢弘乐章。
第一乐章——“三个集中”：规划城乡发展新形态，是成都统筹城乡发展的根本方法。
为改变“人均耕地不足１亩、农业效益低、村村点火户户冒烟、工业‘小弱散’，农民居住分散、公共服务配套差”的局面，成都率先在全国实施“城市规划”向“城乡规划”的转变，并进一步深化为“全域成都规划”“世界现代田园城市规划”，通盘规划１．２４万平方公里城乡发展，实行“三个集中”：工业向集中发展区集中，走集约、集群发展道路，带动城镇和二三产业发展，为农村富余劳动力的转移创造条件；农民向城镇集中，聚集人气和创造商机，也为土地规模经营创造条件；土地向规模经营集中，进一步转变农业生产方式，推动现代农业发展。
一切显得井井有条，一切尽在规划中。如今，在成都１．２４万平方公里的土地上，你看不到当年在沿海一些地区常见的“村村点火、户户冒烟”的大办企业的景象；在城乡接合部，也难以看到违规乱建的房屋。成都的全域规划覆盖每一个乡、每一个村，不仅“全域”而且“全面”，从产业、居住、教育、卫生到基础设施，几乎涵盖所有大的方面。
成都市委、市政府认为，只有集中、集群、集约地发展产业，才会做大做强，对环境的污染也会降到最低，水电气等配套设施就能得到充分利用。
２００３年成都有１１６个工业园区，通过政策引导和调整，到目前仅保留了２１个工业园区。这样的布局从源头上确保了工业的发展和环境的保护，使全市的工业集中度达到了７０％。
集中居住的试验，让农民开始享受现代化的福泽。走进新津县袁山村，你会发现这个村子很像城里的住宅小区甚至是别墅区，不仅环境美，而且上下水、电话、电视、宽带等都有。新津县３０万农民人人都有健康档案，全县联网，只要报出姓名，立即就可调出。截至２０１０年９月底，成都已经累计建成农村新型社区１３３４个，１０６．３万农民生活居住条件得到全面改善。
第二乐章——“六个一体化”：打破“二元结构体制”藩篱，构建起成都统筹城乡的体制机制。
城乡一体化，除了从“硬件”和“物理形态”上统一规划，更要从“软件”和“化学融合”上打破城乡二元结构分割的体制机制。经过七年探索与实践，成都已从政治、经济、社会、文化等各个层面建立起一套适应改革要求的“一体化”全盘解决方案：规划一体化、产业发展一体化、市场体制一体化、基础设施一体化、公共服务一体化、管理体制一体化。社会学家陆学艺说，这“六个一体化”使城乡从“硬件”到“软件”实现了“全面贯通”。
如今，成都村村通公路、县县通高速，未来还将县县通快速铁路。成都的公共汽车从城里直接开到各个村子门口，“郊区长途车”已成为历史。
２００４年开始的农村中小学标准化改造已经完成。现在在成都市城乡随意挑一所农村中小学去看，都是现代化的，农村孩子享受着几乎同城市孩子一样的教育条件。
第三乐章——“四大基础工程”：推动统筹城乡的核心改革。在“三个集中”“六个一体化”改革的基础上，成都市以农村产权制度改革为中心，在农村实施农村产权制度改革、农村新型基层治理机制建设、村级公共服务和社会管理改革、农村土地综合整治“四大基础工程”，进入统筹城乡改革的核心——市场体制、民主政治、社会管理改革阶段。
如今，成都农民不再是“二等公民”，农民的养老保险等缴费标准和享受水平与城里一样。城乡一体化改革使农民和市民几乎没有身份差别，城乡差距开始缩小，２００９年成都成为我国唯一城乡收入比缩小的特大中心城市。
实践证明，成都市７年来探索的城乡一体、协调发展的新型城市化，避免了发达国家以及部分发达地区走过的先发展后规范、先污染后治理、先城市后农村的弯路。
事实证明，系统全面地推进改革，能有效破解“城乡二元体制”难题，是一条事关全局、触及根本、行得通的现代化发展道路。
统筹城乡改革解放了生产力。近５年，成都经济高速发展，ＧＤＰ每年都增长１３％以上，而且后劲更足。
还权赋能：让土地“飞”起来
成都是大诗人李白居住多年的地方，一首“蜀道难”妇孺皆知。然而，他可能想象不到，他写这首诗时人烟稀少的蜀都，如今由于人丁兴旺，土地不堪重负。今天，成都市人均耕地不足０．６亩。
然而，从可预见的城市化进程看，成都市区的规模至少还要扩大一倍甚至几倍，将不可避免地需要占用土地。面对国家的耕地红线，成都的城市化进程面临着绕不开的巨大难题。
为破解这道时代性难题，国家提出了统筹城乡改革的思路，成都市成为最早的“应试者”和“探路者”。
在大量深入调查研究的基础上，成都于２００８年开始启动了以农村产权制度改革为核心的“农村工作四大基础工程”，即除了农村产权制度改革和土地综合整治外，同时推动村级公共服务和社会管理改革，建立农村新型基层治理机制。
农村产权制度改革的基本出发点，是为了切实保障城市化加速条件下的农业基础和耕地资源，并以此为前提确立与城市化进程相适应的农村土地和房屋的合法转让权。改革的核心是“还权赋能”，实现农村资产资本化，推动城乡要素自由流动，保护农民的财产权利。
成都从２００８年开始首开先河，以地方财力建立全市范围的“耕保基金”，为承担耕地保护责任的农户提供养老保险补贴。这为城市化和农村资源的大规模流转设立了一道保护耕地的“防火墙”。目前，涉及成都２５７个乡镇（涉农街办）、２７４５个村（涉农社区）、２１２万户农户的农村产权制度改革确权办证工作已基本完成，流转服务体系初步建立，改革成效正在逐步显现。
成都的城乡统筹改革试验展示了一幅土地制度改革的现实可行的路线图：在农地确权的基础上，以土地指标交易带动农村土地综合整治，加大集体土地流转，推动土地资源的市场化配置，促进城市化。
这项改革还调动了各方的积极性，农民及其集体积极开展土地综合整治，同时，城市把更多的土地收益返回新农村建设，政府提供城乡全域规划、确权和其他公共服务，形成了政府、城市、农民和农村之间良性互动的新局面。
据统计，目前成都市已实施完成土地整理面积近２２０万亩，新增耕地３０万亩。建成农民集中居住区和聚居点８００多个，促进约１０万农户３０多万人集中居住。
新津县袁山村通过村民集中居住和土地整理工程，共节约出近百亩集体建设用地，通过对这近百亩集体建设用地的综合利用，村里发展起养兔、食用菌等多种经营。不仅村集体经济稳步发展壮大了，还为村民在家门口创造了就业的机会。
农村的土地节约出来了，又如何合理转化为城市发展空间？２００６年，经国土资源部批准，成都被确定为“城乡建设用地增减挂钩”试点市，变过去对土地的“位置控制”为“总量控制”。这个政策被老百姓形象地称为“飞地”政策。
成都市国土局副局长黄晓兰说，我们利用这个政策，使土地在城乡之间“飞”了起来。低价值的建设用地指标，可以“飞”到高价值的地区，既解决了城市化发展需要，又使边远农村获得较高的土地收益，实现城市和农村共享改革成果。
紧邻主城区的郫县，在建设新农村过程中，在较边远的唐元镇长林村进行土地整理，节约了２６３亩建设用地。这些“腾出来的”农村建设用地指标被平移到靠近县城规划区的犀浦镇和友爱镇，经过依法批准征收和对当地农民依法补偿安置后，拍卖得到６亿元，长林村获得的土地收益是本地的近十倍，村上的道路、住房、村貌等发生了翻天覆地的变化。
通过土地整治和增减挂钩，在有效解决了城市发展空间不足的同时，也实现了城市土地级差收益反哺农村。据统计，２００４年至今，成都市通过土地整治投入和带动资金共计１５０多亿元，平均每年投入２５亿多元。实施了“飞地”政策的农村，平均每个村土地整治专项资金和其他涉农资金的投入可达到４０００万元以上，平均每个农民从城市化土地增值中收益３．２万元，这在以前是不可想象的。巨额的资金投入，使成都农村面貌进入了日新月异的发展时期。
成都的改革坚持规划和用途管制原则，集约节约使用土地，为走好规模空前的中国城镇化之路提供了重要借鉴。
社会均衡：城乡融合“一盘棋”
一提城市化，人们自然会想到让农民进入大城市或是小城镇。成都的改革开创了第三条道路——建设现代村庄，让农民就地城市化。
双流县三星镇，距成都市中心４０多公里的一个丘陵小镇，曾经是这块平原上最贫困的地区之一。当记者事隔多年再次来到这里时，简直不敢相信自己的眼睛：一幢幢欧式风格的“小洋楼”，错落有致地散落在浅山之麓，掩映于绿林之间，景观化的菜地、田地、鱼塘、果园……仿佛镶嵌在小区里，自来水、天然气、光纤直通家里，警务室、卫生所、图书馆、超市、邮局、餐馆甚至自动取款机等应有尽有。这堪与城市别墅小区媲美的农村新居，每平方米价格只需１１００元钱。
这里是农村，还是城市？居住的是农民，还是市民？在成都１万多平方公里的土地上，正涌现出越来越多这样让人惊奇的地方。
成都的改革者认识到，仅是城乡“硬件”条件的改变，不足以打破城乡“二元”分割，必须从“软件”上建立“一体化”的体制机制，才能真正把城乡融为一体。
２００４年初，成都大学的一位教授给政府提交了一份建议书，要求开通一路到郊区十陵镇的公交车。因为随着城市发展，成都大学迁至十陵镇，全校师生却面临“进城难”。然而，开通一路公交车的事儿，竟然拖了１８个月。因为按当时的管理体制，城市公用局负责城市公交和出租客运，是“管城里头”的；交通局负责长途客运和县（区）市之间的出租客运，是“管城外头”的。结果是，城里的车开不出来，城外的车开不进去；有车的部门建不了站台，有站台的部门管不了车。
“这些事情暴露出传统二元管理体制已经到了非改不可的地步。”成都市市长葛红林说。
一辆公交车，引发了一场城乡管理体制的大变革。从２００５年初起，成都市开始了一系列的机构撤并：撤销农牧局、农机局，成立农业委员会；撤销林业局和城市园林管理局，组建林业和园林局；组建水务局，对全市城乡水资源实施统一调度和管理；撤销市交通局、市政公用局，成立交通委员会……服务于统筹城乡改革要求的“大农业”“大林业”“大水务”“大交通”等新政府机构在成都初步形成。
创新制度设计，这是社会科学领域的“尖端技术”。破除城乡分割的旧体制，建立城乡一体化的新体制，是一个极其复杂的系统工程。７年来，成都市委、市政府、市人大先后出台了１００多个文件和法规，从规划、财政、就业、教育、社保、交通到土地、产权、产业、户籍，从政治、经济到社会、文化，文件摞起来有１尺多厚。这些“软件”不仅汇集了全国各领域顶尖专家的智慧，更是一千多万成都人民７年实践的结晶。最近受到网民热捧的“成都版”户籍新制度，就是他们改革的一个代表作。
如今，成都不仅实现了城乡“一盘棋”规划、建设、管理，还有城乡产业发展、基础设施、公共服务、社会管理、市场体制一体化，使城乡实现了“化学融合”，步入社会均衡阶段。
如今，公共财政的阳光照耀到成都市的所有乡村。从２００９年起，成都率先将村级公共服务和社会管理资金纳入财政预算。按照每个村（社区）每年不低于２０万元的标准拨付，直至农村公共服务达到城市水平。为此，市县两级财政每年安排７．１２亿元。
作为城乡从“硬件”到“软件”“全面贯通”的标志，２０１０年１１月１６日，成都市政府正式宣布，实行城乡一体的户籍制度，城乡居民可以自由迁徙，平等享受各种公共服务和福利制度。而且，农民进城可以不放弃原有的耕地、宅基地等权利。
这一被称为“最彻底”的户籍制度改革，让许多城市人羡慕不已。成都市统筹办副主任秦代红说：“这种羡慕，是我们七年改革成就的最好注解！”
基层治理：遍地开花“议事会”
一个现代田园城市，不仅仅是外在形态上的美丽，还要实现社会的文明。
“始终坚持尊重群众意愿、做好群众工作、维护群众合法权益”，七年来，成都改革坚持这个原则；“不搞运动、不刮风”，改革推进不靠政府强制命令，而是依靠千千万万群众，形成改变自己命运、追求美好生活、广泛参与的渐进过程。
这几年，改革让成都农村出现了一件新鲜事儿：不知从何时起，也不知是谁的发明，“议事会”“元老会”遍地开花，成了成都改革的一道独特风景。这道风景，其实是成都构建新型村级治理机制的一个缩影。
从２００８年开始，成都推广探索村民议事会、监事会制度。至２００９年，已在所有村和涉农社区成立议事会，构建起了党组织领导、村民（代表）会议或议事会决策、村委会执行、其他经济社会组织广泛参与的新型村级治理机制。
２００８年初，成都统筹城乡改革开始向“深水区”迈进，在全国率先实施农村产权制度改革。这是关系到农民切身利益的大事，６００万农民又像３０年前一样，怀着满腔热情，认真挑剔地参与到改革中来。
成都市委常委、常务副市长孙平说：“多年累积的陈芝麻烂谷子等矛盾，一下子全冒出来了。利益怎么调整？矛盾怎么化解？‘清官难断家务事’，交给上面的干部处理，难保公平不说，群众也不一定买账。没想到，交给群众自己搞起来的村民议事会处理，所有矛盾迎刃而解。”
都江堰市鹤鸣村，是成都市第一个农村产权改革的试点村，最先遇到了改革的“麻烦”。全村总计６２０多户、１７００多人，由于新生和婚嫁等原因，就有２２０多人在“人等地”，这些矛盾“法院都解决不了”，承包地多年都没有调整了。这一次确权，农民把它当成“最后的机会”。
怎么解决？这个最让上级领导头痛和担心的问题，在５８岁的村支书刘文祥的眼里，却是一件小事儿。他说：“小事不出组，大事不出村。这些矛盾交给各个村民小组的议事会，吵一阵之后，全都解决了，我都不用管。”
新津县袁山村实施集中居住，要修建一个集中饲养的猪棚。村上在新居附近选好地址，却遭到一户农民的坚决反对：猪棚离他家太近了，有味道。最后，村上召开议事会，９名“村议员”中７名投票赞成修建。因为这个位置最合理，挪到其他地方影响的村民更多。这户农民只好接受，并说：“你们这么多人都同意，我能说啥子呀！”
双流县委书记高志坚说，村民议事会就是村上的“小人大”，决策着农民自己的未来。村里的大事，都由它们决定“做”还是“不做”，再交由村委会执行。执行的结果，还要接受“小人大”的监督和检查。
如今，村民议事会已经作为一项社会管理制度，在成都农村固定下来，开始长久发挥基层民主管理的作用。
邛崃市油榨乡马岩村村支书杨帮华介绍说，从２００９年起，市上每年给村里拨２０万元的公共服务经费。有钱了，怎么花？有的说先干这个，有的说先干那个，吵得人头皮发麻。最后，村民议事会决定，给每户农民发一张“意见表”，然后汇总，把意见最集中的事情按顺序列出来，交议事会讨论，再决定哪个是“一号工程”，哪个是“二号工程”。“这样一来，最能体现民意，谁也没意见。”杨帮华说。
不仅仅是村民议事会，在成都整个统筹城乡改革中，都始终坚持尊重农民的民主权利：是否迁入新型社区集中居住，农民自愿；土地是否参加流转，农民自愿……
成都答卷：以人为本理念的生动实践
目标凝聚信心和力量。２００９年底，成都市委、市政府提出了建设“世界现代田园城市”的目标，一时间引起成都市民和网民、各方学者和专家的热烈讨论。成都把“世界现代田园城市”定位为，城市和农村两者的优点高度融合，让广大城乡群众既享受高品质的城市生活，又同时享受惬意的田园风光；现代城市与现代农村和谐相融的新型城乡形态。
远大理想始于脚下。成都是一个有１１５０万人口的大城市，大范围、全面性的攻坚改革，既要做到社会稳定和谐，又要坚决推进，确实是一项“高难度动作”。
这项涉及千百万人利益的改革之所以顺利推进，最根本是因为这是造福人民的事业。四川省委常委、成都市委书记李春城认为，这项改革不仅没有明显利益受损群体，而且是一场城乡群众共创共享改革发展成果的生动实践。
成都的改革措施得当、方法对头——核心是“以人为本”科学发展，尊重民意、维护民利、顺应民心。
成都的改革不以牺牲农民的财产权益为进城条件，而且使城乡居民特别是农村地区“学有所教、病有所医、老有所养、住有所居、劳有所得”，解决了农民进城和土地流转的“后顾之忧”，保持了改革的平稳。
成都用城乡一体化的市场体制，让城市资本和农村土地资源互惠共享，提高了农村和农民在土地城市化增值中的分配份额，有效解决了城市发展“地从哪里来”、农村发展“钱从哪里来”的两大难题，激发了资本进入农村的动力、农村生产要素的活力，增强了经济发展的动力和活力，为新型城市化发展提供了长久的动力和支撑。
这项涉及千百万人利益的改革之所以顺利推进，统筹兼顾，驾驭复杂改革的能力日臻成熟是另一个重要原因。
成都通过基层民主建设，改变了部分干部“对上负责不对下负责”带来的弊端，这也是成都这几年改革平稳推进的另一个重要原因。
从２００３年以来，成都市全面推行以基层党组织书记公推直选、开放“三会”、社会评价干部为主要内容的基层民主政治建设，作为统筹城乡改革的政治和组织保障，干部作风大大转变。
成都七年来始终坚持从统筹城乡发展实践中培养干部、任用干部，培养了一支能胜任统筹城乡的干部队伍，这是成都这几年改革顺利推进的一个重要经验。
干部群众的合力拧成一股绳，统筹城乡改革才如此色彩斑斓、和谐有序。事实再一次雄辩地证明，如同３０多年前气势磅礴的农村改革一样，只要符合规律、合乎民心、顺从民意、方向对头、措施得当，就一定会出现祥和、稳定、长治久安的大好局面。
（记者 刘欣欣、丛峰、肖林、侯大伟）
