城乡统筹网讯 今年，中央一号文件连续第十年聚焦 “三农”问题，一直以来中央也十分强调要求促进统筹城乡发展。从历史发展轨迹来看，上海已经攻克或化解了各个历史发展时期的主要矛盾，例如，实现了浦东浦西的联动发展，调整了产业布局，优化了产业结构，改善了经济增长的动力结构，深化了改革开放。但是，在全市城乡 “二元结构”的现实态势下，城乡发展不平衡、区域发展不平衡、增长方式不平衡、收入增长不平衡等一系列问题也开始显露出来，并逐渐上升为上海经济与社会新一轮发展的主要矛盾。这个主要矛盾可以直观地表述为： 600平方公里 （中心城区）与6000平方公里（郊区）的矛盾。换言之，就是城乡如何协调发展，城乡二元结构如何破解。可见，进一步推进城乡统筹发展，对上海经济社会发展再上新台阶意义重大。为此，需要抓好城乡统筹五个方面的 “着力点”。
第一个着力点，统筹市域规划，搭建城乡协调发展的基本构架。城乡协调发展的基础在于市域范围内的规划统筹，并在此基础上形成城乡一体化发展的基本构架。为此，要用城乡协调发展的战略思想与视角去统领全市总体规划，从而进一步推进整个市域内经济与社会要素的合理配置。要进一步创新规划理念，淡化城乡及行政区域界限配置，使各种资源在无地域差别的范围内进行优化配置，按市场规律自然流动。同时，要实行规划的全覆盖，各专业规划宽要到边、深要到底，并充分体现出城乡之间和专业之间的规划衔接。在城市总体规划的框架体系下，各区域规划、各专业规划及各产业规划之间要形成合力。
第二个着力点，统筹空间布局，推进经济社会资源配置的匹配化。受城市形态和交通基础设施的制约，全市经济社会要素的流动严重不匹配。主要表现在中心城区的吸引力强，而郊区的吸引力弱。例如，中心城区一部分存量和增量的制造业产能溢至郊区，但并没有使相应的劳动力和人口到郊区城镇去居住和生活。于是，基础设施投资建设的压力倍增，城市商务成本居高不下，经济要素出现外流等一系列连锁问题的产生就不足为奇了。为此，市域内空间布局的城乡统筹事关重大。关键是要使城镇、开发区、交通网络建设形成相互依托、相互推动的格局，促使人们工作、居住和生活实现 “属地化”。如此，才能通过空间布局的城乡统筹，对调整全市人口布局、控制商务成本和减轻中心城区压力起到推动作用。
第三个着力点，统筹产业发展，推进产业结构和产业布局的优化。从城市发展趋势和空间布局的要求来看， “市区体现繁荣繁华、郊区体现经济实力”战略构想的实现，需要通过城乡产业统筹才能真正落到实处。从这个角度出发，有必要通过城乡协调来进一步优化全市产业结构和产业布局。为此，中心城区除继续完善多层次、多方位的商贸中心建设之外，重点要在 “点、块、带”形态上形成现代服务业的集群式发展态势。郊区除继续强化东、西、南、北等六大制造业基地之外，要通过开发区发展优化、先进制造业发展同城镇、交通基础设施建设密切结合等方式和路径，形成群落型、规模型、功能型的现代制造业布局形态。
第四个着力点，统筹社会发展，逐渐缩小城乡之间的差别。随着郊区现代制造业基地建设和农村城市化建设进程的加快，郊区在城镇基础设施、就业、社保、公共卫生和基础教育等方面，滞后于全市发展水平的矛盾开始不断显露出来。为此，要进一步加大对郊区基础设施和公共设施的建设投入，推进和完善郊区的各项社会事业。对从郊区农村中分离出来的劳动力，应统筹组织就业问题，增强开发区对农村劳动力的吸纳能力，并鼓励农村富裕劳动力进城就业；对市区新增和外来的劳动力，应鼓励他们到郊区去就业和创业。同时，还要重点促进郊区内部的劳动力流动，鼓励落后区域的劳动力向发达区域流动，并建立起相应的流动和协调机制。
第五个着力点，统筹机制体制，增强城乡协调发展的制度保障。从发展现状来看，中心城区与郊区的功能各异，使得同一层面的政府在管理职能和体制上存在着很大差异，所承担的任务、责任和负担也不尽相同，这就需要采取相对应的制度安排。为此，要进一步明晰中心城区和郊区以及各区县之间的功能定位，实行错位发展，并在此基础上形成全市的合力。当前，要着力解决中心城区与郊区区县政府管理职能和管理机制趋同化的倾向，进一步完善 “两级政府，三级管理”的架构。同时，进一步理顺管理体制，尤其要进一步理顺郊区各类开发区的 “条块”关系，形成协调机制和战略联盟，以及与此相适应的配套体制。
（作者为全国人大代表、民建上海市委副主委、研究员）
编辑：陈麒 钟必攀 责任编辑：杨嘉
