摘要:从一定程度上讲,山西城乡二元结构的形成是历史的必然。随着时间的推移和经济的飞速发展,二元结构所带来的城乡分割、对立的矛盾给山西经济社会的协调发展造成了一系列不良影响。本文通过对上海、苏南、北京等地城乡统筹发展模式的分析,从建立平等和谐的城乡制度和促进城乡社会事业共同发展等方面提出了统筹山西城乡发展的路径及其政策建议。
关键词:城乡二元结构;城乡统筹发展;城乡制度;经济融合 党的十六大根据我国全面建设小康社会的总体要求,明确提出解决“三农”问题必须统筹城乡经济社会发展。这一思路突破了传统的就农村论农村、就城市论城市的桎梏,意味着将城乡发展作为一个整体来统一规划,对缩小城乡差别,建立平等和谐的城乡关系,推进全面小康建设具有重要指导意义。因此,要解决当前山西经济社会发展中的问题,就必须打破现存的城乡二元结构,统筹山西城乡经济社会的发展。
一、山西城乡二元结构的负面影响 山西城乡二元结构的形成有着深刻的历史原因和背景,从一定程度上讲,这是历史的必然。随着时间的推移和经济的飞速发展,城乡分割、对立的矛盾给山西经济社会的协调发展造成了一系列不良影响。
(一)城乡居民收入与消费水平呈扩大趋势近
20年来,山西省农村居民年人均纯收入与城镇居民人均可支配收入的比率在不断扩大。统计资料显示,1985年为1∶1.66,1995年为1∶2.73,2005年为1∶3.1;农民人均纯收入低于城镇居民人均可支配收入的绝对差额不断扩大,1985年农民人均纯收入低于城镇居民收入237元,1995年低2098元,2000年低2818元,2005年低6023元;农民人均纯收入占城镇居民人均可支配收入的比重大幅下降,1985年占60.2%,1995年下降为36.5%,2005年下降到32.4%。如果将城镇居民享受的医疗、教育、社会保障和实物收入等非货币性因素考虑进去,山西城乡居民的实际收入差距可能高达5～6倍,而世界上收入差距较大的国家一般只有1～1.5倍。由于城乡居民收入差距较大,致使山西城乡居民消费水平的差距更为悬殊,农村居民的消费只相当于城镇居民20世纪80年代的消费水平,滞后城镇15年左右。2005年,山西城乡居民年人均消费比为3.38,城乡恩格尔系数相差近12个百分点;58%的农村居民仅占消费品市场份额的近29%,而1/3的城镇居民却占据全省70%以上的消费品市场,各种产品在城镇市场激烈拼杀,而有巨大潜力的农村市场却始终没有被激活。从城乡居民消费水平比率看,甚至达到3∶1,说明了山西是全国城乡消费差距最大的省区之一。
(二)城乡经济联系日渐疏远
新中国成立以来,山西城乡二元结构在总体上有所扩大。随着改革开放和市场化的深入推进,城市与农村在资源配置、生产要素的占有方面的差别不断扩大,经济联系日渐疏远。改革开放前,山西经济发展对农村的依赖性很强,城市居民的生活消费也以粮食为主,拿恩格尔系数(居民家庭食品消费支出占家庭消费总支出的比重)来比较:1952年山西省城镇居民恩格尔系数为67.9%,1982年下降到53.7%,2005年则只有32.4%,50年来下降了35.5个百分点。根据联合国粮农组织提出的标准(联合国粮农组织的标准:恩格尔系数在59%以上为贫困;50%～59%为温饱;40%～50%为小康;30%～40%为富裕;低于30%为最富裕),山西城镇居民生活已由温饱型转为富裕型。城镇恩格尔系数加速下滑的态势,一方面表明城镇居民的生活水平得到了大幅度的提高,但另一方面也说明了城镇居民的主食消费量减少,对农业的依赖性减小,而对教育、娱乐、通讯、交通工具等新一代高档耐用消费品的支出逐渐增多。从未来发展趋势看,随着小康社会的推进,山西在原料、粮食方面的对外依赖程度会有不同程度的增加,产品国际化和市场一体化将使得城乡之间的直接经济联系进一步疏远,从城市流回农村的资金也将进一步减少。如此一来,势必放大城乡二元结构的效应,现实中农民增产不增收、农村市场难以启动等一系列恶性循环就是这种效应的体现。
(三)农村社会事业发展明显滞后
由于城乡二元结构尚未打破,城乡制度上的差别使得山西农村社会事业发展滞后的状况仍未得到根本的改观,主要表现在:一是农村教育落后。由于基础教育薄弱、投入不足、师资队伍素质偏低等,山西农村的教育条件比较落后。特别是一些经济不发达地区,不少农户家庭因无力提供子女上学费用,致使农村青少年接受教育的程度和质量远落后于城市。多数农村劳动力缺少就业必需的技能、技术,限制了农村剩余劳动力的转移领域,增加了农村劳动力资源开发利用和实现充分就业的难度;二是农村医疗条件差。近两年,随着新型农村合作医疗试点工作的平稳运行,山西农村医疗卫生条件虽然得到了较大改善,但与城镇和农村居民的需求相比,其发展仍然滞后。在新型农村合作医疗制度建设过程中,不仅存在着城乡医疗资源配置不合理、卫生保障体系不健全、医疗卫生管理和服务跟不上的问题,而且在有些地方还存在着地方财政投入不足、困难农民交费难、医疗基金管理不规范的问题,从而影响了合作医疗制度作用的充分发挥,致使部分农村居民的健康很难得到有效保障;三是农村社会保障能力有限。近年来,山西社会保障体系建设不断强化,对保持社会稳定和提高人民生活质量起到了重要作用,但城乡差别巨大。在城市,养老保险、失业保险和医疗保险覆盖面较高,居民最低生活保障制度、最低工资标准调整机制也已基本建立,大多数城市居民可以享受现代社会保障制度带来的各种实惠。相较之下,农村社会保障体系建设却十分缓慢。山西农村虽然正在探索建立养老保险、社会福利、社会救助等保障制度,但总体上看,农村社会保障依然满足不了整个农村社会的需要,其主要问题为:农村社会保障体系不规范,缺乏法律的保障;农村社会保障制度设计缺陷,职能部门各自为政,相关政策互不协调;政府对农村社会保障投入不足,保障强度和覆盖范围均很有限。在当前建设小康社会、和谐社会的进程中,农村普遍存在的“读书难、看病难、养老难”等问题,正在成为山西农村发展和农民生活质量提高的制约因素。
二、我国城乡统筹发展的社会实践 (一)上海“城乡统筹规划”发展模式
上海从1984年开始探索城乡统筹发展的思路和方法。其发展战略就是以上海城乡为整体,以提高城乡综合劳动生产率和社会经济效益为中心,统筹规划城乡建设,合理调整城乡产业结构,优化城乡生产要素配置,促进城乡资源综合开发,加速城乡各项社会事业的共同发展。
上海市按照城乡一体化发展要求,把农村经济和社会发展纳入建设上海国际大都市中,将经济发展重心、工业发展和基础设施建设重点由中心城区向郊区转移,彻底打破了城乡封闭式体制,实现了生产要素在城乡之间的合理流动,从而使城乡经济联系在广度和深度上均发生了较大变化。城乡之间的经济联系,从原来单一的商品交易关系,扩大到生产领域的内部协作关系。在城乡经济统筹过程中,通过强大的城市经济实力来带动郊区经济的发展,突出郊区城镇的专业化产业特色,以各类工业园区为依托,构建“中心卫星工厂制度”,提高园区产业与地方产业发展的关联程度,促进了郊区的工业化、城镇化进程。与此同时,上海还把发展农村社会事业、改善农民生活条件作为城乡统筹的重要任务来抓,并取得了显著成效。上海市建立了农村居民家庭最低生活保障线制度,由市、区县、乡镇三级财政负担低保救助资金;健全覆盖郊区的农村社会养老保险制度,出台了75元政府托底养老补贴制度;建立了小城镇社会保险制度,农民可按月领取375元。上海统筹城乡发展战略的实施,保证了上海城乡经济社会持续、快速、健康的发展。
(二)苏南以“乡镇企业为动力”的发展模式
苏南是指长江三角洲的苏州、无锡、常州。由于独特的地缘、区位优势,苏南农村与上海及周边的大中城市之间的互补性很强。苏南地区抓住了20世纪80年代农村改革的发展契机,在全国较早地冲破农村办农业、城市办工业的经济体制,大力发展以集体经济为主的乡镇企业。而此时,城市经济体制改革的滞后,为乡镇企业快速发展带来了机遇,到20世纪80年代末期,苏南乡镇企业创造的产值就占到该地区总产值的1/3。乡镇企业的异军突起,形成了又一轮“农村包围城市的态势”,从而促进、拉动了城市乃至整个区域的发展。当城市和乡镇逐步发展起来后,又在更高层次、更高水平上,向乡村拓展、扩散,形成了城乡协调、共同发展的良好格局。目前,苏南地区的乡镇企业,已经成为苏南经济的支柱。
为了发挥乡镇企业“以工补农”、“以工建农”的作用,国家在20世纪80年代后期规定,为社员生活和生产服务的企业可免征所得税。这为苏南地区农村社会事业发展提供了基础,农业基础设施建设、农村道路交通很快就有了明显的改善。随着工业反哺农业力度的加大,苏南农村各项社会事业得到全面发展。如苏南的苏州市,2004年新增国家级卫生镇5个,省级卫生村64个。按一定比例配备预防保健人员,各中心镇要办好一所卫生院、一所卫生监督所。以义务教育、职业教育、岗位培训为主要内容的农村教育迅速发展,全市已基本普及高中教育,农村新成长劳动力平均受教育水平达到13.5年。农村文化事业日益繁荣,农村公益文化活动用房面积达39.3万平方米。
苏南作为改革开放以来,全国经济发展最快、最活跃的地区之一,其发展的特色在于:农村既是区域发展的基础,又完全能够以自身的能动发展成为区域发展的动力,并通过向城镇渗透、拓展,为城市发展提供资源、市场和劳动力,以实现城乡互补、互动,直至城乡一体化。
(三)北京“工农协作、城乡结合”的发展模式
北京是全国的政治中心、文化中心和国际交往中心,其经济社会的发展都要服从于政治中心和文化中心的需要,因此小城镇的集聚程度较弱。北京针对“大城区、小郊区”的特点,通过行政、税收等各方面的政策,充分发挥了城区经济对郊区农村的辐射力。20多年来,北京城乡一体化发展是以城市工业支援农村为起点,以乡镇企业发展为脉络,带动郊区社会的政治、经济、文化及城镇建设发展的,创造了一个“工农协作、城乡结合”的发展新模式。
“工农协作”是指城乡工业开发多层次、多渠道的横向经济联合,通过合资经营、合股经营等形式兴办工农联营企业,逐步形成经济协作网络。由城区工业提供设备、资金、技术、管理人员等,由县、乡、村提供厂房和劳动力,联营双方实行利润分红、按股分红,共同承担市场风险。在改革开放不断深入发展的新形势下,工农协作构筑了北京城乡联合发展的新格局,不仅城乡联合企业发展迅速,而且还出现了城、乡、外资三方合资企业。“城乡结合”则是采取纵向经济联合方式,进行定点支农、工艺性协作、来料加工、零部件专业化协作等发展方式。城区工业通过各种方式向郊区扩散零配件加工和下放产品的生产,大力开展技术、管理、设备、培训等方面的帮助活动,使经济发展呈现出城乡协作、优势互补的局面,推动了城乡经济社会的共同发展和繁荣。
(四)上海、苏南、北京城乡统筹的启示
1.城乡统筹发展应循序渐进。推进城乡统筹发展必须遵循经济社会发展规律,不能一蹴而就。苏南、上海等地的发展表明,城乡统筹具有阶段性特征。在苏南地区,当20世纪80年代中期人均ＧＤＰ达到800～1000美元时,由于经济的竞争力不强,二、三产业的规模较小,城乡统筹只能处于通过乡镇企业以工补农、以工建农的初步阶段。到了90年代,苏南地区的产业结构已经升级,工业化开始进入中后期发展阶段,人均ＧＤＰ达到了2000～3000美元,具备了进一步进行城乡统筹的条件,因而可以凭借强大的经济实力,通过以工业理念改造传统的农业、推进城镇化进程等手段,加大对农业和农村的扶持。苏南地区在统筹城乡发展过程中,不急于求成,通过对城乡差别的正确认识,较好处理了城乡之间的利益关系,从而推动了经济社会的全面发展。因此,在人均ＧＤＰ刚刚超过1000美元的现阶段,我们必须正确把握城乡统筹初级阶段的特征,循序渐进,使城乡统筹发展有一个良好的开端。
2.政府是推动城乡统筹的主体。上海、苏南、北京的实践表明,统筹城乡经济社会协调发展,政府是行为主体,不能单纯依靠市场机制发挥作用。因为,农业在我国还是弱质产业,农业投资的风险高、回报率低,如果仅由市场机制配置资源,人才、资金、技术等生产要素不会自动流向农村。统筹城乡发展的实质是调节收入分配格局,调整城乡的利益关系,改革城乡二元结构。在这方面,政府一定要有所作为。像上海、苏南、北京等地区,一次分配注重效率,二次分配注重公平,三次分配注重社会责任,政府在把大量的财政资金投入到农业增产、农民增收和农村事业发展的同时,根据经济社会发展的客观规律,出台了统筹城乡协调发展的政策文件,积极承办促进城乡协调发展的若干实事,保证了城乡经济社会的健康发展。通过这些努力,上海、苏南等地的农村面貌发生了根本性的变化。因此,统筹城乡发展既是政府的一项重要职能,也是政府在新时期促进社会和谐的主要任务。
3.经济融合是城乡统筹的基础。上海、苏南和北京的城乡统筹发展战略之所以能够取得显著成效,其主要原因就是根据本地区的比较优势,以特色产业为纽带,加速了城乡经济的融合。上海在建设国际化大都市中,以外向型经济为支撑点,把城市和农村作为一个整体来规划,一方面将工业发展重心和基础设施建设重点向郊区转移,另一方面积极鼓励郊县资金进入城市,直接参与浦东开发、参与市区建设,郊区与市区的联动,促进了城乡之间生产要素的合理有效配置,加快了上海市场化、国际化、现代化的发展步伐。如果没有产业的转移,没有城乡经济的融合,城乡统筹发展就只能是一句空话。
4.以社会事业发展作为城乡统筹的目标。推进城乡统筹发展既是工农利益的调整,也是一场深刻的社会制度变革,城乡统筹发展必须以农村社会事业发展为落脚点,才能确保城乡统筹发展战略的顺利实施。上海和苏南把发展农村教育、文化、卫生和社会保障等社会事业作为城乡统筹发展的重要内容,并将其落实到一件件具体的实事上,让农民看得见、感受得到,受到了广大农民群众的理解、支持和欢迎。在统筹城乡发展中,只有以农村社会事业全面发展为最高出发点,不搞形象过程、政绩工程,才能维护农民的切身利益,才能真正提高农民的生活水平和质量,广大农民群众才会积极拥护和主动参与,从而推动城乡统筹的快速发展。
三、山西城乡统筹发展的路径和政策建议 山西各地也非常重视城乡统筹发展,但无论是理论界还是实际操作者,都存在这样一个倾向:似乎加快城乡统筹发展就是在城市发展现代化工业和服务业以吸纳农村劳动力向城市转移,在农村就是加快农业产业化,对农业结构进行调整。其实,这种发展思路还是人为地分割城乡产业,进一步弱化了城乡经济社会的关联度,从长远看,不利于城乡的协调发展。因此,山西在统筹城乡发展过程中,应积极借鉴上海、苏南和北京的有益经验,彻底摒弃城乡分割和差别发展的思路,走城乡互动、工农互促的协调发展道路,使城市和农村紧密结合起来,逐步改变山西城乡的二元结构,实现城乡经济社会一体化发展。
(一)建立平等和谐的城乡制度
城市和农村作为山西地域结构中的两个组成部分,城乡产业的有机衔接、资源的合理流动、市场结构的调整、农村人口向城市的有序转移等,都与城乡制度建设紧密相关。制度的科学性、正确性,直接关系并决定着城乡统筹发展的程度、水平和效果。只有从建立城乡统一制度入手,才能走出城乡分割体制,打破城乡二元结构,城乡经济社会的各个领域和环节才能和谐相处、协调运转,形成良性发展循环。考虑到山西省情,当前应紧紧抓住影响城乡发展的主要矛盾,在以下制度建设方面取得突破:一是建立城乡统一的、流动的户籍制度,即任何人只要在山西任何地方有稳定的收入来源,就有资格办理当地户口,并依法享有城镇居民应有的权利。在实施该项制度时,各地应根据城镇的实际承受力,循序渐进地进行。二是建立城乡统一的就业制度,全面清理和取消不利于农民进城就业的政策和法规,让城乡居民在统一的劳动力市场上进行公平、公正、公开的就业竞争,力求进城农民就业的合法化、制度化。三是建立城乡统一的产权制度,按照市场经济发展的要求,改革农村的土地和住房制度,让土地和房产成为农民的真正财富,力争在省内尽快消除城乡劳动力转移的障碍。四是建立统一的公共品供给制度,将省内各地农村公共产品的供给纳入各级财政负担范围,加大财政转移支付力度,将财政基础设施建设投入和教育、卫生、文化等经费开支向农村倾斜,以促进山西城乡关系的平等和谐。
(二)开创城乡经济统筹发展新局面
在社会分工和现代市场经济条件下,城乡经济之间存在着密切的依赖性和深刻的渗透性,离开了一方的支持和依托,另一方的运行和发展都将很困难,这就客观上要求城乡经济作为一个系统必须相互衔接,形成一个有机融合的统一体。从本质上讲,城乡融合是城市和农村互为资源、互为市场、互为服务的过程,是城市和农村双向演进的互动发展过程。
在统筹山西城乡发展中,我们应当抓住城乡双向演进的融合点,实现城乡互动式发展。就现阶段经济发展状况而言,山西缺乏具有强大经济辐射力的大城市,因而不能照搬上海、北京等地城乡统筹的经验,但是丰富的矿产、旅游和文化等资源,为山西发展县域经济提供了条件。县域经济是城乡经济的结合部、融合点,对于推动城乡经济的发展至关重要。发展壮大县域经济,必须进一步转变政府职能,用市场机制构建充满活力的内生发展机制,使民众成为创造财富的主体,善举民力,善用民资,放手发展民营经济;充分发挥各地的比较优势,确立优势产业和支柱产业,集中人才、资金和技术进行开发,形成产业集聚效应;充分利用城市的优势,帮助农村做大做强一批产业化龙头企业,促进农副产品的转化增值,加快农业资源优势向经济优势的转化。同时,要给予城乡各类企业公平竞争的环境,允许城乡劳动力和人口自由流动,实现资金、土地、技术等要素在城乡之间的优化配置,开创山西城乡经济共同发展的新局面。
(三)促进城乡社会事业共同繁荣
城乡社会文明差异,是城市偏向的二元发展模式的直接后果,统筹城乡发展必须统筹城乡社会发展。借鉴苏南、上海等地城乡统筹发展的经验,统筹山西城乡社会发展主要包括统筹城乡科教文化发展、统筹城乡社会保障等。
统筹山西城乡科教文化发展,就要按照公平的原则,统一规划城乡的科学研究和教育文化事业,各级政府对农村的科教文化投入要保持在与其人口规模和人口比例相适应的水平上,加大县级以上财政对农村基础教育、职业教育的投入比重,明确教师工资、校舍维修费用、教师培训费等费用来源,这样不仅可以减轻农民负担,解决部分县乡政府财力不足的矛盾,而且将有力地提高农村人口的素质。不断增加对农村基层卫生投入,以财政投资为主将现有的乡镇卫生院逐步改造成具有相当规模、较高医疗水平的医院,提高农村医疗卫生水平。充分发挥城镇先进文化和公共服务的优势,鼓励和引导城镇社会事业单位和公共服务部门向农村延伸服务,大力推进农村各项事业的发展。
统筹城乡社会保障,主要是建立城乡衔接、公平统一的社会保障制度。山西应以城乡统筹的思想统领社会保障工作的全局,抓住重点,整体推进,尽快消除社会保障的城乡分割局面。加快建立农村最低生活保障制度,重视失地农民基本生活保障,逐步推行农村新型医疗合作制度,完善城乡救助体系,使城乡居民幼有所学、病有所医、弱有所保、老有所养。在具体实施过程中,有条件的县市要率先突破,其他县市也要加快步伐,从而使山西尽快建立起城乡一体化的社会保障体系。
作者:高翠莲胡晋青来源:山西财政税务专科学校学报
