近年来，广东省在统筹城乡发展方面先行一步，先后涌现了惠州和萝岗两种不同类型的探索模式。他们的经验和做法，对我们或许具有一定的借鉴价值。? 惠州市情和惠州模式惠州位于东江流域的中心区域，全市下辖惠城区、惠阳区、惠东县、博罗县、龙门县等五个基本县级行政区，另有两个直接管理的开发区（大亚湾石化工业开发区和仲恺高新技术开发区），总面积1.12万平方公里，常驻人口320万人。在区位上，惠州西邻广州，东接潮汕，北靠南岭，南向大海，分别与深圳、广州、东莞、韶关、河源、汕尾等省辖市接壤，西南与香港隔海相望，交通十分便利。在地貌上，北部地区以山地为主，中部地区以丘陵为主，沿江临水部分有一些小块平原，南部面向大亚湾和红海湾，海岸线曲折漫长，海洋资源十分丰富。在经济上，向来为东江流域的商贸中心，属于珠江三角洲的二线区域，2006年实现国内生产总值933.2亿元，人均达到24996元。?近几年来，惠州市坚持以科学发展观为指导，认真贯彻“工业反哺农业、城市支持农村”和“多予、少取、放活”的方针，坚持以公共财政为支撑，以发展经济为核心，以推进城市建设为载体，以解决“一保五难”为重点，以中心镇为依托，以体制改革为突破，大力推进城乡统筹发展，创造了兼顾城乡的“惠州模式”。“惠州模式”的基本点就是发展经济，加快城乡产业融合，建立城乡统筹的社会管理体制。其具体内容是：?第一，以公共财政为支撑，加大农业和农村投入，推动建立以工促农、以城带乡的投入机制。2005年，全市将新增财力的一半以上投入了“三农”；从2006年开始，市县两级财政又分别将新增财力的70%和50%以上用于新农村建设。2003年至2006年四年时间，市财政投入“三农”的资金累计达到8.6亿元。?第二，以发展经济为核心，加快城乡产业融合，促进城乡三次产业联动发展。一是积极推进城乡工业对接，促进城乡工业联动发展。目前，利用珠三角产业转移的大好机会，在惠东县、龙门县建立了两个产业转移园区；二是大力推进农业产业化，用经营工业的理念发展农业。先后扶持了131家农业龙头企业、27家农民专业合作经济组织和协会，带动农户6.5万户；三是协调配置第三产业资源，统筹城乡第三产业发展。对全市城乡各类旅游资源统筹安排开发，大力实施“万村千乡”市场工程。实现了全市行政村100%通电话、100%覆盖移动通讯、95%通广播电视。?第三，以推进城市发展为载体，拉开城市空间，扩大城市容量，不断延伸城乡结合部的基础设施网络，吸纳更多的农民从事第三产业，让更多的乡村融入城镇，更多的农民转变为市民，大力改善城乡结构和市农结构，从根本上缩小城乡差距。?第四，以解决“一保五难”为重点，加快发展农村公共事业，逐步使农民享受与市民平等的公共服务。一是由省、市两级财政按比例统筹农村“低保”资金，城乡“低保”基本实现了动态管理下的“应保尽保”；二是用“两手抓”的办法，逐步缓解农民看病难问题。即一手抓农村合作医疗，全市164万在籍常驻农民全部参加农村合作医疗；一手抓农村医疗卫生网络建设，全市1039个行政村全部建立卫生站，43家设施薄弱的卫生院全部完成改造，中心镇卫生院建设争取三年内完成；三是推进农村公路建设。2003年以来，累计筹资近10亿元，完成县道砂土路改造265公里，村道硬化2067公里，722个行政村通水泥公路、100万人受益；四是安排财政配套资金，在去年对全市农村户籍学生实行全部免费义务教育的基础上，今年秋季有望对农村贫困学生免除学杂费和给予生活补助；五是多渠道筹集资金，解决了17.3万农村人口的饮水难问题和全市1.4万农村贫困人口的住房困难。?第五，以中心城镇为依托，加快农村城镇化，以城镇的繁荣带动、促进农村的繁荣。把中心镇作为统筹城乡发展的结合点，通过放权、让利、聚业、改造“城中村”，加快中心镇发展。先后涌现了一批如陈江镇、石湾镇、吉隆镇等产业特色十分明显的新兴工业城镇。?第六，以体制改革为突破，加快农村体制创新，逐步建立城乡统筹的社会管理体制。深化户籍管理制度改革，统筹城乡户籍管理。放宽对农民进城和外来人口进惠州的入户条件；统一城乡劳动用工政策，统筹城乡就业管理，将劳动就业服务网络延伸到乡镇等。 萝岗区情与萝岗模式?萝岗区位于广州市的东北部，是广州市2005年新成立的两个区级建制之一，拥有全国最早成立的国家级开发区——广州经济技术开发区。在这块393平方公里的土地上，一方面是全国最先进的开发区，全区（2006年）人均生产总值约40万元，接近发达国家水平；另一方面，在北部农村地区，2005年仍有近5万人喝不上自来水。“开发区像欧美，农村像非洲，从南到北驱车十几分钟，就像从欧美到了非洲。”这是当地干部对萝岗建区之初城乡差异的形象描述。?萝岗农村地区弱势地位的突出表现：一是经济发展十分缓慢。集体经济收入不高，农民人均收入偏低，有的镇竟只相当于广州市农民人均纯收入的66.5%；二是公共设施十分落后。建区之初，水泥路只能通到村委会，村民小组大多还是泥浆路；有一万户居民不通自来水，0.49万户居民看不到有线电视；农村新型合作医疗参合率只有68%，个别村竟然还未建立卫生站，村医大多没有执业资格；师资力量单薄，教学设备简陋，义务教育十分落后；村级图书室、文化室达标率分别只有50%和54%；环卫管理和保洁体系很不健全，村容村貌脏乱差问题十分突出；富余劳动力转移缓慢；处于失业和半失业状态的人口多达3.6万之多，相当于当地农村劳动力人口总数（8万人）的45%；三是集体经济发展苦乐不均，分化严重。村社集体经济年收入最高的达到2.6亿元，最少的反而负债700多万。人均收入水平最高的村社达到1.8万元，而最低的只有2600元，相差近6倍。?近年来，萝岗区充分发挥广州经济技术开发区的产业集群优势，在城乡统筹发展方面取得了显著的成效，创造了另一种城郊型模式，它们的主要经验是：?一、因地制宜，宜农则农，宜工则工，不搞“一刀切”。城乡统筹不是城乡统一，城市化不是不要农村和农业。对于适合发展工业的地区，依托工业园区的开发，引导当地农民在身份上完成农民向市民和产业工人的转变。通过统一规划、统一建设，使农民由过去的分散居住向集中居住转变。培养他们的商业意识，积极参与工业园区建设的产业分工，量力而行地参与一些服务项目，发展壮大村社集体经济；对于适宜继续发展农业的地区，给予适当保留，不强行要求其改变生产方式。因为搞城乡统筹发展，不是让所有农村都搞城市化。要积极引导农民突出当地优势品种，依据当地特色农业资源，发展名优特色农业。条件成熟的，还可以尝试农业内部的结构调整，比如发展观光农业、生态农业和高科技农业等。?二、民生一体化是城乡一体化的前提和基础。所谓城乡一体化，就是建立一个既适宜居住又适宜创业的新农村，让农民的生活、学习、工作环境越来越好，收入尽可能地与城市居民大体保持一致。因此，城乡一体化，首先是让城乡居民在民生方面实现一体化。基于这样的理念，萝岗区从公共基础设施着手，充分运用财政调节杠杆，加大投资力度，大力改善居民饮水、排污、环保、医疗卫生、文化教育等公共领域的面貌，仅2006年，就对农村地区投入了20亿元。2007年又进一步增加为30亿元，相当于人均投入2.3万元，保持很高的投入水平。?三、采取积极措施，鼓励转型农民能创业则创业，能就业则就业。城市近郊的农民由于土地补偿，一夜之间获得了巨额资金，有些人容易满足，不思进取，坐吃山空；有些人大喜过后，显阔摆富，大肆挥霍。腰包鼓了，身份变了，思想也随之改变。择业就业都开始讲究，处处挑剔，比如“不居家不干、工作累不干、三班倒不干、工资低不干”等。针对新市民思想迷失和责任感严重缺失的情况，政府意识到必须培养和提升他们的现代公民意识。一是解决认识问题，大力强化他们建设新农村的主人翁意识，让他们明白，搞新农村建设不是简单的扶贫帮困，政府不是主角，而是配角，只起一种抛砖引玉的作用，目的是引导广大农民自己动手，自我解放，因为农民自己才是新农村建设的决策者和受益者，是新农村建设的真正主人；二是注重培养农民的专业技能，既要制定对农民长期的文化知识培养规划，又要制定解决当前农民就业、增加收入的短期技能培训计划；三是出台《关于加快社会主义新农村建设的实施意见》，在工商登记、技术指导、信贷支持、经营管理培训、信息咨询等方面制定有效措施，鼓励农民各显其能，自主创业，比如建立安排就业专项资金和自主创业扶持资金，对就业培训、社会保险、推荐就业等提供补贴和奖励，对农民自主创业进行免费培训，给予示范户一次性资助或贴息贷款等；四是辅以必要的强制措施，迫使适龄富余劳动力进入技术学校学习，政府补贴三分之二的学费；不愿就学者，则在征地款分配和集体经济分红方面采取惩罚措施。?实践证明，萝岗区“引促结合，恩威并施，软硬共用”的做法，有力推动了农民的身份转换和职业转型，大大降低了农民自觉转型的社会成本，维护了当地的社会稳定，减轻了转型期的社会阵痛，是值得学习和推广的好做法。?借鉴与启发城乡型的惠州和城郊型的萝岗，在统筹城乡发展方面创造了两种不同类型的模式。惠州模式具有普遍性，萝岗模式具有典型性，两种模式为我们树立了两种典范。?倘若我们不是照猫画虎，邯郸学步，简单照搬，而是举一反三，触类旁通，结合本地实际，创造性地开展探索，我们或许能从上述两种不同模式中得到一些有益的启示。?一、统筹规划。统筹城乡发展，就是要协调城乡，协调工农，要瞻前顾后，兼济贫富，就是要树立城乡一体化的发展观念，就是要利用城乡两种资源，促进共同发展。统筹规划，就是要在国家国土主体功能区规划的指导下，按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四种类型，确定本行政区的国土开发规划，正确处理当前与长远、本地与邻地的关系，合理配置自然资源和社会资源，切实保护环境、节约资源。使不同区域之间合理分工，错位发展，形成各具特色的产业结构。?二、敢于创新。一切好的经验都是深化改革和积极创新的结果，统筹城乡发展也需要勇于创新。要针对当前城乡二元结构存在的问题和弊端，有序地进行经济体制改革，特别是要进一步深化公共服务领域、社会保障领域的改革，比如户籍管理、就业培训、子女教育、社会养老、医疗保健等。对在城市化过程中新出现的农民工问题、社区管理问题及经济区与行政区的协调问题等，也都应给予重点关注。?三、强化责任。政府在统筹城乡发展中扮演了十分重要的角色，因而其目标取向至关重要。当然，这些目标取向一般都体现在由当地人大审议通过的“五年发展规划”或“长期发展规划”之中。而政府的最大自由就是在规划原则下，设计政策、安排财力，进行弹性不大的结构平衡。因此，必须对诸如城市功能的强化、城乡基础设施的对接、城市对农村的辐射、工业对农业的反哺以及降耗节能减排等关系长远、关系大局的问题进一步明确目标，强化政府责任。?四、分类指导。各地情况不同，差异较大，必须采取“因地制宜，分类指导，各取所需，各自突破”的指导原则。在乡村公共设施的投资建设上，要量力而行，尽力而为，根据当地财政的支付能力，按照轻重缓急的原则逐步加大力度。政府无须困惑，居民也无须着急；在产业布局上，宜工则工，宜农则农，宜商则商；城市化是一个结构调整的过程，并非是把农村全都变为城镇。城市与农村之间存在某种必要的社会分工。没有农村陪衬的城市难以为继，失去城市依托的农村永远难以发展。现在，许多城市都把本辖区的农村当作自家的“后花园”来呵护和建设，充分体现了一种和谐的城乡依存关系；在指导失地农民就业方面，也要给予积极引导，对有一定技术或资本的，应鼓励其带头创业；对暂不具备创业条件的，应结合具体情况与市场需求，向自身劳动力要出路，积极帮助其打工就业。总之，要紧紧立足本地实情，能干什么就干什么，千万不能凭热情、拍脑袋，去奢望一些不切实际的事情。?统筹城乡发展，推进城市化进程，其实质是转变农民传统的生产方式和生活方式，而并非简单地让农民进城，变为所谓的“城里人”。这个十分漫长的过程，甚至需要几代人的持续努力。任何一朝一夕的急躁、不切实际的冒进，甚至不加区别的照搬，都难以从根本上解决问题，弄不好甚至会对未来的持续发展埋下新的“隐患”。因此，广东的两种成功模式，只是为我们进一步解放思想、开阔眼界提供了一些有益的参考和借鉴，绝不是需要照抄照搬的样板。我们探索城乡统筹发展的新路，除了立足当地实际，依靠自己，稳扎稳打，一步一个脚印，踏踏实实地摸索前进之外，没有任何捷径可走。?
(来源：《走进珠三角》）
