习近平总书记在小岗村农村改革座谈会上指出，新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民和土地的关系。最大的政策，就是必须坚持和完善农村基本经营制度，坚持农村土地集体所有，坚持家庭经营基础性地位，坚持稳定土地承包关系。要抓紧落实土地承包经营权登记制度，真正让农民吃上“定心丸”。2016年中央1号文件提出：“稳定农村土地承包关系，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，完善‘三权分置’办法，明确农村土地承包关系长久不变的具体规定”。贯彻落实总书记在农村改革座谈会上重要讲话精神，应从理论、法律和政策几个层面上深化农村土地制度改革。
明确及落实集体对土地的所有权
2013年1号文件提出：“全面开展农村土地确权登记颁证工作。加快包括农村宅基地在内的农村集体土地所有权和建设用地使用权地籍调查，尽快完成确权登记颁证工作”。确权，首先是明确集体对农村土地的所有权。宪法规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”。十八届三中全会《决定》在论述赋予农民更多财产权利、促进农业和农村发展时，有7处涉及“集体”这个词。但什么是集体？理论、法律和政策上对此尚无明确的界定。农村集体的具体组织形态是农村集体经济组织。宪法第8条规定，“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。现实情况是农村集体经济组织有法律地位，但绝大多数农村集体经济组织没有在工商局注册登记，不具备法人地位，它们具体属于哪一种经济组织类型并不清楚。2015年中央1号文件提出：“抓紧研究起草农村集体经济组织条例”。这项工作已经提上日程。在此基础上，明确农村集体土地所有权的边界，所有权的层级，并与不动产登记相衔接，搞清楚集体的家底。
集体对土地的所有权怎么落实？《物权法》提出了成员集体所有的概念。第59条规定，“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”。集体所有权的权能包括发包权、使用监督权、调整权、流转管理权、收益和补偿取得权、收回权等；要进一步明确所有权权能的行使主体以及相应的权利、责任和义务，集体所有权权能的行使和落实应反映集体成员通过民主程序体现的共同意志。
明确及稳定农户承包权
《农村土地承包法》第五条规定：“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地”，首次提出集体经济组织成员权的概念。但成员的资格界定、权利、责任及义务、成员的进入和退出机制等问题，也还没有在法律和政策上得到解决。成员的身份不清楚，土地的身份也就很难弄清楚。2013年中央1号文件提出：“探索集体经济组织成员资格界定的具体办法”，这也是一项基础性的工作。
将农户土地承包经营权的确权分解开来，在技术层面应包括丈量面积、空间定位、画图、颁证等在内的事务性内容，在制度层面则是对承包经营权作为一种财产性权利长久不变的承诺，后者是确权的本质所在。
2015年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深化农村改革综合性实施方案》对此项工作作了部署，提出：“抓紧修改有关法律，落实中央关于稳定农村土地承包关系并保持长久不变的重大决策，适时就二轮承包期满后耕地延包办法、新的承包期限等内容提出具体方案”。这项工作落实了，就能做到习总书记说的，真正让农民吃上“定心丸”。
放活土地经营权
土地经营权放活给谁？由农业的特性所决定，家庭经营始终是农业生产的基础和主体，这已为中外农业发展的实践所证明。从实践上看，家庭经营加上社会化服务，能够容纳不同水平的农业生产力，既适应传统农业，也适应现代农业，以家庭经营为基础的农村基本经营制度仍具有广泛的适应性和旺盛的生命力。但在新形势下，家庭经营亦面临挑战。由于人多地少的基本国情，中国农业家庭经营超小规模。在两亿多农户中，经营自家承包耕地的小农户仍占大多数，从事农业的大部分劳动力老龄化，素质偏低，成为发展现代农业的桎梏。农村从事农业经营的也有数量上占少数的专业大户、家庭农场、农民合作社及农业企业等各类新型农业经营主体。当前以家庭经营为基础，混合型、多样化的农业经营组织形式以及多元化的农业经营主体正在出现，这种多元并存的格局将长期存在。这是农村承包土地经营权流转所处的基本体制框架。
在这一大的框架内，在依法、自愿和有偿的前提下，一部分种田能手将那些离土离农的农村人口承包土地的经营权流转过来，扩大经营规模，实现适度规模经营，打造家庭经营的升级版。在土地流转工作的推进下，一批以土地流转为发展基础的农民土地股份合作社纷纷成立，探索在土地确权到户的基础上，将农户的承包土地折股量化，农民以承包地的经营权入股组建合作社，通过自营或委托经营等方式发展农业规模经营。农户之间的经营权流转以及农户用经营权入股开展合作经营是农地经营权流转应该提倡的方向。
在我国大多数农村，不可能通过简单的土地归并来实现规模化经营，即使今后农业从业人员减少一半，农业劳动者人均耕地也不到20亩。人多地少的国情和农业生产的特性决定了工商资本进入农业大规模流转土地、直接开展超大规模经营不应该成为农地经营权流转模式的主流。在中国发展现代农业，应更加重视通过服务的社会化来扩大农业经营的规模，通过生产的专业化来提高农业生产的集约度，通过提高农民的组织化程度来降低农民进入市场的成本，通过一二三产的融合来延长农业的产业链。
中国社会科学院农村发展研究所 张晓山
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