4月25日，习近平总书记在我国农村改革主要发源地的小岗村主持召开农村改革座谈会，并发表重要讲话。他在讲话中明确指出，解决农业农村发展面临的各种矛盾和问题，根本靠深化改革；新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民和土地的关系。把改革作为解决矛盾和问题的根本出路，把解决好农民和土地的关系作为农村改革的主线，这既是过去30多年农村改革发展经验的高度凝练，也是未来农村改革发展的重要遵循。
30多年来，我国农业农村面貌发生了巨大变化，最根本的原因是改革了束缚生产力发展的体制机制障碍，特别是改革了农民和土地的关系，把农民从生产队的“大锅饭”体制中解放出来，赋予农民长期而有保障的土地承包经营权。农民和土地关系的改革，不仅令农民有了发展农业生产的自由，而且有了支配自身劳动时间的自由。前一个自由激发了农民发展农业生产的积极性，后一个自由激发了农民从事非农产业的积极性。
事物是发展的，改革常讲常新。随着工业化城镇化深入发展，大量农业劳动力转向非农产业就业。根据国家统计局抽样调查结果，2015年全国农民工总量为27747万人。除这些户籍仍在农村地区的农民工外，还有大量户籍已迁入城镇但在原籍农村仍拥有承包地的新市民。传统意义上的农民，不断分化出经营他人承包地的农民，户籍在农村、工作和生活在城镇且有承包地的“农民”，户籍、工作和生活在城镇且有承包地的“农民”。这给处理好农民和土地的关系带来新的重大挑战。在新形势下，继续扭住这一农村改革主线，需要从两个维度努力：
第一个维度：集体成员与成员集体
农村土地实行集体所有制，既是改革的起点，也是改革的底线。按照物权法的定义，集体所有是指成员集体所有。30年前实行的以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，把土地集体所有权和农户承包经营权分开，较好地处理了集体成员与成员集体、也就是农民与集体的关系。需要注意的是，随着村集体提留的取消，集体所有权的经济体现不复存在；随着承包期内新出生、新嫁入等集体成员的增加，新增集体成员的承包经营权无法得到实现；随着部分集体成员去世、迁出，其已获得的承包经营权缺乏退出的通道。解决好这些问题，是新形势下处理好农民和土地的关系的必然要求。
沿着这个维度深化农村改革，一要讲清农村土地集体所有权继续存在的经济逻辑、体现形式，发挥其在处理土地撂荒方面的监督作用、在平整和改良土地方面的主导作用、在促进土地适度规模经营方面的桥梁作用。二要明确土地承包关系长久不变的具体含义。三要有条件地赋予继承权，在继续定居农村、有务农劳动力的条件下，允许承包权单子继承，避免土地进一步细碎化。四要鼓励探索市场化退出机制，对长期举家外出、又没有劳动力返乡务农的农户，在自愿前提下，引导其有偿退出承包地。五是鼓励创新承包权的实现方式，在农民非农就业比重很高、人均土地面积很小的地方，“确权确利不确地”就是一种较好的承包权实现方式。
第二个维度：承包权与经营权
随着就业和收入来源非农化程度提高，部分获得土地承包经营权的集体成员不再务农，但他们又对未来的离农生活缺乏稳定的预期，不愿退出集体成员身份和土地承包权。为在尊重集体成员意愿和促进土地流转集中、提高使用效率之间取得平衡，有必要把土地承包经营权分为承包权和经营权，实现承包权和经营权分置并行。
沿着这个维度深化农村改革，一要抓好承包权的确权、登记、颁证，对承包权适度赋权。这么做主要是为了让承包权利人放心地长期转出经营权。上世纪50年代的土改，解决了大地主与小佃户的利益矛盾。如果对承包权强调过度，就有可能形成新的“小地主”与“大佃户”的利益矛盾。土地流转费过高已成为我国农业不可承受之重，不宜把增加财产性收入作为土地流转改革的追求目标。二要保护务农者经营权。对实际从事农业生产的经营者给予更多支持和保护，鼓励签订长期流转合同，使经营者有稳定的预期，调动其用地养地和增加农田基础设施建设投入的积极性。支持经营者对细碎零乱的耕地进行平整、以利于机械化作业和田间管理。三要把握好流转、集中、规模经营的度，与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应。
作者：国务院发展研究中心农村部部长、研究员 叶兴庆
编辑：古月 责任编辑：杨嘉
