完善耕地保护制度 保障国家粮食安全
河北省社会科学基金项目组
耕地的数量与质量直接关系国家粮食安全，尽管我国粮食产量实现了“十一连增”，但仍要居安思危，特别要遏制当前在土地流转过程中出现的土地“非农化”趋势，完善最严格的耕地保护制度、保障国家粮食安全。
随着“农业转型”战略的深入实施和农业产业设施升级步伐的明显加快，农村土地流转面积和流转率呈现逐年上升的趋势。据农业部统计，截至2014年6月底，全国农村承包耕地流转面积达3.8亿亩，占承包耕地总面积的28.8%。随着发展新农村、新城镇步伐的加快，商业项目、工商资本也大量进入农村市场，出现了耕地“非农化”趋势增加的现象。非农化流转的表现是多种多样的，比如，一些农业龙头企业没有充分利用全部受让土地，而是将部分土地用于建设发展办公场所和农产品储藏、加工车间等基础设施建设；还有一些企业看到农村大量土地的“开发商机”，以发展农业为由大规模承租农地，但在受让土地之后却擅自改变土地用途，修建工厂或开发商品住房。此外，一些地方政府出于政绩冲动，出台鼓励工商企业在农村租地经营的政策，不加限制地招商引资，并给予税收、土地利用优惠，引进工商企业大面积、长时间租赁农民土地，有的对工商业主的非农化、非粮化行为纵容包庇，甚至与企业合谋获取利益，导致农民利益受损。
土地流转“非农化”不仅容易引发农村土地资源变化，带来农村整体生态资源的动荡，而且也会导致失地农民利益受损。针对这一问题，近年来，国家出台了一系列有关规范土地流转的相关政策。2014年中央一号文件提出，探索建立工商企业流转农业用地风险保障金制度，严禁农用地非农化。《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》明确提出，加强土地流转用途管制。严禁借土地流转之名违规搞非农建设。严禁在流转农地上建设或变相建设旅游度假村、高尔夫球场、别墅、私人会所等。坚决查处通过“以租代征”违法违规进行非农建设的行为，坚决禁止擅自将耕地“非农化”。这些政策和文件为遏制土地流转“非农化”指明了方向，当前和今后一个时期，为防止土地流转非农化倾向，国家应实行最严格的节约用地制度，按照“划定永久基本农田，建立保护补偿机制，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高”的要求，在全国范围内划定永久基本农田，严格保护，不得占用；地方政府必须做好监督核查工作，严格控制土地的流向，切实确保农地农用。具体而言，应做好以下几项工作：
第一，完善工商资本准入制度。要加强工商资本进入农村市场的事前审查，着重审查工商企业是否具有合法的工商登记、完备的税务登记和良好的资信；是否具备与流转土地规模相适应的农业经营能力；项目计划是否规范科学，是否符合农业现代化发展规划以及本区域的产业布局。工商资本准入时要明确指出，对受让的流转土地不得改变土地农用的根本性质，不得从事破坏耕作层的相关活动。
第二，强化工商资本的风险防范。在工商企业的资格经审查合格后，所属乡镇土地流转服务机构应指导双方按规范要求签订合同，承包合同的内容一定要明确、具体，应详细记载被流转土地的面积、位置、四至、用途等必要的信息。对于流转面积30亩及以上或流转年限10年及以上的，要特别注意工商资本风险。
第三，健全基层工商资本监管机制。商业资本进入农村市场之后，为了切实保证流转土地农作性质不被改变，应对工商企业的项目实施情况、经营情况和履约情况进行经常性监督。因此，基层监管体系应更完善、措施应更具体，建议建立以县级农业行政主管部门和乡镇人民政府为主体，国土资源、工商行政主管部门共同参与，县、乡、村分级负责的监管机制。对于工商企业在流转期限内违反“非农”原则使用农地的，相关部门和乡镇人民政府应第一时间出具整改通知书，责令限期整改。逾期不整改或者整改不彻底的，可取消其享受的土地流转相关扶持政策，并追究企业负责人的法律责任。同时，要落实监督体系各部门的具体分工。县级行政农业主管部门负责对流转土地的使用进行不定时的动态监管；国土资源部门对于流转承包地违反土地管理相关法律法规行为进行监管；工商行政管理部门负责工商企业经营状况的日常监管。
（执笔：王沛 宋风波 冯文丽）
编辑：胡燕磊 责任编辑：杨嘉
