作者：国家教育咨询委员会委员、东中西部区域发展和改革研究院院长、原国务院参事任玉岭
新型城市化就是以人为本的城市化。同时也是更注重城市发展质量和重视城市生态化、智能化建设的城市化。总结200多年来世界各国快速发展的经验，城市化是现代化的先决条件。历史证明，凡是发达的国家都是城市化快速推进和城市化率最高的国家。进入新世纪之初，我国的城市化仍只有33%左右，同工业化水平相差甚远。因此，我国城市化的任务还很重。加快推进“以人为本”的新型城市化，是实现我国现代化和实现民族复兴中国梦的必然路径和必然选择。
一、新型城市化道路是我国现代化的必然选择
新型城市化就是以人为本的城市化。同时也是更注重城市发展质量和重视城市生态化、智能化建设的城市化。为了解决我们的城市化给经济社会发展带来的诸多问题，党中央、国务院立足于公平正义和共同富裕的目标，下决心扭转城市化不以人为本的问题和弊端。这不仅是由共产党执政为民的宗旨所决定的，也是推进中国现代化所必需的，更是实现中华民族复兴的中国梦所不可缺少的。
总结200多年来世界各国快速发展的经验，城市化是现代化的先决条件。世界的进步是与城市化的推进相伴的。1800年至1980年的180年中，世界人口增长3.5倍，而城市人口却增长35倍，城市人口增长比总人口增长高出10倍以上。这180年世界经济的快速发展与此直接相关。历史证明，凡是发达的国家都是城市化快速推进和城市化率最高的国家。
城市化之所以能够带动现代化，其关键在于城市化可以促进劳动分工，促进创新，促进交流和碰撞，从而能够根本转变绝大多数农民工面朝黄土背朝天的低效劳动，大幅度地提高生产率。城市越大，分工越细，第三产业越发达，就业岗位越充足。正如马克思所说：“城市越大搬进去越有利”。
二次世界大战后，日本作为一个战败国，1948年的城市化率只有28%，但由于重视了城市化，1958年就达到60%,这为后来日本的快速腾飞奠定了重要基础。而直到改革开放的1978年，我国的城市化率还不及日本1948年的水平，同日本相差60个百分点。进入新世纪之初，我国的城市化率仍只有33%左右，同工业化水平相差甚远。
因此，我国城市化的任务还很重。加快推进“以人为本”的新型城市化，是实现我国现代化和实现民族复兴中国梦的必然路径和必然选择。
二、新型城市化面临的发展新机遇
（一）城市化滞后和农村人口众多带给城市化的机遇
迄今为止，我国GDP总量已经位居世界第二，农业产值已降至GDP总量的10%以下，但真正的城市化率才仅为36%，农民身份的人口还高达64%。最近虽然取消了户籍的二元结构，但这64%农业人口的基本属性和基本状况仍没有大的改变，同城市人口相比，他们的生活条件仍然明显偏低。广大农村人口虽然对进城当市民望而生畏、望城兴叹，但他们中的大多数仍然把入城当市民作为改变命运和过上美好生活的期盼，特别是农民工的第二代和新生代的年轻农民概莫能外。如果城市能够向他们提供廉租房，且能够在适当期限内保证他们承包土地和宅基地的权益不变，绝大部分农民入城的积极性肯定是很高的。
暂不考虑农民工携父母入城，现在2亿多农民工，如果有半数人入城就是1亿人，仅就已经随农民工入城的2000万农民工子女和5800万留守儿童计算，需入城的总人口将不少于17800万。按此人口设城的话，以100万人的城市计，需新增城市178个。如果按照现代化的要求，不要说把农村总人口降到现代化国家10%以下的比例了，就是按农村人口保留20%计，我们也还要有44%的人口在城市落户，这44%的实际人口数应为5.94亿人，按此人口数量设城的话，需增加594个100万人的大城市。倘若2049年全面实现现代化，距今也仅有35年的时光，在此期间，有必要把农村人口占比降至20%，这样每年将需有1700万农民变市民。由此看出，新型城市化的任务是紧迫的，同样说明中国的城市化的机遇是极大的，驱动力是极强的。
（二）促进共同富裕，推进城乡统筹带给城市化的机遇
共同富裕是社会主义的本质，党的十八大特别明示了中国特色社会主义道路一定要实行共同富裕，中央提出的八个必须坚持中，必须坚持公平正义，必须坚持共同富裕这两条是最新提出的。新一届政府为了确保执政为民的方针落到实处，正在从各个方面推进共同富裕的实现。不以GDP论英雄，坚持居民收入与GDP同步增长，政府大力节约开支，国企管理人员减少职务消费等措施，以及正在进行的反享乐主义、反奢靡之风和老虎苍蝇一起打的深入反腐等，可以说都是围绕着为广大人民的利益更好实现进行的。中央在大力推进的城乡统筹发展和实现户籍并轨，同样也是为了缩小城乡差距，实现共同富裕。
中国农民人均土地十分有限，如不能离开土地，向城市转移，就难以提高劳动生产效率，致富也就成为无源之水。世界劳工组织曾经对城乡差距较大的47个国家进行了调查，我国是其中之一，我们的城乡差距已经达到3.2左右。城乡差别的最终解决还是要靠城市化。世界上人均GDP达到5000美元时，城市化率都达到60%左右，日本、韩国都达到85%以上，从事农业的人口降到5%以下。发达国家随着城市化的推进，城乡差距逐渐缩小，在日本、韩国城乡差距不是市民收入高过农民，而是农民收入高过市民10%左右。他们就是靠分流和减少农民，靠农民的市民化。因此，我们要坚持走共同富裕的道路，根本问题是要解决好广大农民的致富问题。中央关于城乡统筹的政策，一方面是要消除城乡二元结构的鸿沟，使公共服务在城乡之间均等化，二是提升农村交通条件、基础设施水平，更好以工补农、以城带乡。最终目的是为了提高农民的收入，使他们不断增强融入城市的能力，进而推进城市化，促进城郊市镇的崛起。
（三）海陆空交通大发展带给城市化的机遇
城市的起源与发展，自始至终与交通紧密相关。最早的城市多是河海码头促成的，今日的大都市都是靠海陆空交通优势提升的。我国近20年，特别是近十几年来，海陆空交通大发展，迄今我们已建成铁路10万公里、公路423.75万公里、高速公路9.62万公里、高速铁路1.2万公里。另外，在沿海、沿江建起了数百个港口码头，在东中西部建起机场上百个，所有这些交通设施的建设，都为城市建设和兴起创造了重要条件。现在中国已有很多地方在交通条件方面出现了重大转机，这些地方的城市化必将迎来大发展。
（四）让三个一亿人入城和“丝路”与长江经济带建设带来的机遇
作为近期我国新型城市化建设的最大机遇，莫过于三个一亿人入城和“丝路”与长江经济带建设的决策了。中共中央国务院为了推进新型城市化建设，从我国实际情况出发，提出了三个一亿人入城重大战略。一是要让一亿农民工转为城市户口。二是要使棚户区居住的一亿工矿企业、农场、林场员工的居住条件根本改善。三是要在中西部让一亿农民在当地转为市民。这三个一亿人的市民化问题的解决，必然会实实在在地把我国的城市化大大推进一步，使城市人口总量接近8亿或更高。
为了落实好三个一亿人的城市化战略举措，首先是统一城乡户籍，并在部分特大或超大城市实行积分落户。二是如火如荼地推进棚户区改造，不仅在这方面加大了投入，也加快了进度。在对一些农场、林场、矿区的棚户区进行改造时，一般都注意向城市靠拢，实行非市民向市民的转变。三是在中西部新设一批新城开发区，如兰州新城的建设、西咸新区的建设、贵安新区的建设和郑州航空实验区的建设，这些都是规模较大、气势恢宏的新城区，它们将作为在中西部吸纳1亿人进城的龙头工程，促中西部城市化迈向新台阶。
丝绸之路与长江经济带的提出不仅具有重大的国际意义，而且会极大提升我国中西部地区的经济发展。尤其是会对河南、陕西、宁夏、甘肃、新疆及安徽、江西、湖北、湖南与四川的城市化产生重要的推进。
（五）国有和民营企业实力的增强带给城市化的机遇
新型城市化要吸引人，就要有就业岗位。要创造就业岗位，就要有企业的投资和建设。美国历史学家Daivisland讲过，“有钱才能赚钱”，对于城市发展来说，钱也是十分重要的。
由于我国经济总量已经达到近60万亿元，国家的实力为城市的发展奠定了根基。特别是国有企业和民营企业，包括外资企业，其数量之大，世界少有。中国是世界制造业的集中地，中国有220种产品产量位居世界第一。如此众多的企业种类和庞大的企业群体，将成为推进城市化的中坚力量。
过去相当长一段时间内，很多企业投资沿海各省，大大促进了沿海城市化的推进。广东、山东、江苏是企业投资最多的省份，也是中国经济实力的前三强，同时在城市建设方面，无论其数量和规模都位于中国的前三位。现在随着沿海地带土地升值，劳动力成本上升，一些企业正在向内地转移或是在内地扩张发展，这必将助推中西部城市发展。例如，富士康前几年走向河南郑州后，不仅全面带动了河南的电子产业，而且也迅速提升了河南的对外贸易。
今天，我们进入世界500强的企业已达100家之多。数以万计的国企、民企、上市公司、外资企业的迅速增长，都为城市化的推进创造了良机。去年国务院决定降低公司成立门槛后，公司的增长率提升27%，服务业、旅游业、物流、快递等的迅速增长，也一定会成为新型城市化的又一动力。
三、新型城市化面临的挑战
（一）观念误区和思想不解放带来的挑战
长期以来，我国城市化没有“以人为本”，不重视农民变市民，其根本原因是观念误区和思想不解放造成的。而今要推进“以人为本”的新型城市化，恐怕遇到的最大阻力和挑战仍然是这一点。
很多学者包括一些城管与治安管理部门，一直以来总是把中国城市化没有出现贫民窟作为一大业绩来赞颂。可又有谁思考过我们为了抑制贫民窟，在城市中铲除大量的农民村，究竟给我们的城市化带来多大危害呢？今天我们的经济总量位居世界第二，人均GDP已过7000美元，但我们的真正的城市化率仅有36%，同发达国家相差约40至50个百分点。
所谓贫民窟，就是在城市发展中，大量农民走进城市，自找工作、自建住房形成的居住区。从世界各国的城市发展看，包括当年的伦敦都是有“贫民窟”的出现的，“贫民窟”加速了城市发展，加速了农民的市民化。中国恰恰因为限制了和大量拆除了农民村，而致只有城市规模的不断扩大，而较少有农民变市民的转变。
考虑到“贫民窟”是农民变市民的便捷途径，让农民在城市自建房有利于城市化快速推进。浙江苍南县的龙港镇，实际上就是上世纪80年代初农民在那里聚集后，逐渐兴起的，而今已成为高楼林立的现代化的中等新城。鉴于我国城市化任务还十分艰巨，国家又不可能拿出大量资金的情况下，笔者认为，应该借鉴龙港兴起的经验，在要发展的城市内专门划出一些片区，吸纳农民和农民工按照规划和图纸在这些地方自建房。经济的发展，是靠人口聚集创造需求的，也是靠人口聚集创造就业岗位的。我们应该解放思想，促进人口聚集，为农民进城想出新办法，拓宽新路子。
（二）既得利益的藩篱和地方保护主义带来的挑战
习近平总书记在十八届三中全会的讲话中指出，推进改革必须要解放思想，突破既得利益的藩篱。
新型城市化，最重要的是要认真解决常住在城市的农村人口落户问题，尤其应该为农民工的家庭团聚，解决好住房和子女教育等问题。但是，在既得利益的藩篱已经十分严重的今天，要想把这两件事做好却十分艰难。这些做不好，新型城市化是无法顺利推进的。
（三）路径惯性带来的挑战
在我国，特别是中西部城市化率较低的地方，要推进城市化，必须要使交通建设走在前面，使资源配置紧紧跟上。但是长期以来存在的重效率轻公平、重锦上添花轻雪中送炭等配置资源的路径惯性，将是我们新型城市化的最大障碍。
经济的发展是靠科技驱动的，要改变欠发达地区城市发展缓慢的问题，就一定要科技先行。根据2010年的统计，东部20%的省份汇集了中国35%的高校、40%的科研机构、50%的科研人员、60%的国家研发经费、70%的高科技企业。为此，要大力推进中西部的城市化，就要调整资源配置的这种局面。英国的剑桥、美国的伯克利，都是典型的大学城，一个学校远离大都市，既减轻了大城市的负担，又可带动一方土地的快速发展。
因此，新型城市化的推进，必须要大力推进改革，必须要打破此前发展的路径惯性。
（四）农民及农民工收入过低及城市房价过高的挑战
新型城市化是农民变市民的城市化。农民变市民固然存在有城市接收能力不足问题，但是农民的过低收入而致的入城的承受力不足才是主要原因。
新型城市化中农民最难以承受的是城市房价的无限高企，严重脱离了农民和农民工的实际收入。很多农民和农民工之所以不愿进城，这是根本原因。
笔者在澳大利亚考察时，他们在解决住房上，一是大量建设了可承受性住房，二是提供了大批廉租房。他们的廉租房多为100平方米以上，其租金不会超过劳保收入的1/4。而北京等地出现的群租房就足以说明我们的购房价和租赁价都超出了农民工的收入能力。
因此，要推进新型城市化，促进农民变市民，我们必须应对高房价的挑战。
四、推进新型城市化需做好的几项工作
（一）要着力克服来自既得利益者的观点
有一些观点，不仅会影响我们推进城市化的具体工作，而且更会影响对城市化的决策。例如，有一种观点，“进城落户一个农民工，政府至少要支出10万元，2亿农民工都进城，钱从哪里来”，说这话的人往往是不希望农民进城的，实际上对我们城市化的推进是会产生动摇的。在去年召开的国际智库峰会上，来自新加坡大学东亚研究所的郑永年先生就严厉批评了这种观点，说“这种观点是不正确的，是把农民工当做包袱看待的具体表现，他们有意诋毁城市的推进，忽略了农民工进城带来的创造、带来的消费、带来的贡献”。
（二）要坚决改革户籍担负的过多功能
为推进以人为本的新型城市化，中央首先出台了文件，实行了城乡户籍的并轨，应该说这项改革迈的步子是很大的。但是，城乡户籍并轨，并未能克服新型城市化遇到的各种阻力，尤其是在副省级以上城市中，农民工在城市中生活还有很多“拦路虎”。而这些“拦路虎”主要来自于户籍担负的过多功能，例如儿童入托、子女上学、购买房屋、小汽车摇号、就业工作、享受社保、医疗报销、办理出国等都与户籍挂钩。如果不改革和消除城市户籍担负的这些功能，不仅新型城市化难以推进，而且还会有各种各样的走后门和各种各样的寻租现象发生。
（三）新型城市化要因地制宜确定工作重点
城市化进行到当前的情况下，应区分东部沿海和中西部两类地区，区分大城市周边和无大城市的市县，确定城市化的目标和城市化的重点。总体看来，在沿海地区和大城市周边，应把发展小城镇和卫星城作为重点。而在中西部和无大城市的地方，应该重视发展大城市。我们常提的以工带农、以城带乡，是完全正确的。而很多欠发达地方，城市尚没有发育，在那里提以城带乡是无从谈起的。因此，在欠缺城市的人口密集区，尤其是中部人口众多的农业产区，应该在发展大城市方面狠下功夫。
（四）基础设施建设的改革和管理要紧紧跟上
新型城市化能否顺利推进，关键在基础设施的建设与管理能否跟上，要使基础设施建设与城市化目标相适应。为此，一方面需改革基础设施建设中的关系、后门和“跑部钱进”的现象，避免做锦上添花、花上垒花的虚功，多做些雪中送炭的工作。要使我们的基础设施建设服从共同富裕和地区统筹发展的目标，要向人口密集的欠发达地区布点和倾斜。另一方面需要对基础设施建设强化管理监督、堵塞黑洞，防止腐败易发、多发现象的延续和产生。以此保证基础设施建设的质量，把钱用在刀刃上。
（五）要加大城市资源配置的改革力度
我们的一些城市过分拥挤，大城市病日益严重，有管理者能力不足的问题，也有管理者不慎作为的问题。但更重要的是资源配置不合理。为了消除大城市病，改善城市的交通拥挤和促更多新城崛起，十分必要下大决心改革资源的配置。特大城市和超大城市的行政事业资源、教育资源、医疗资源、文化资源，应该大量向卫星城转移。德国是一个发展比较均衡的国家，其原因就在于他们对以上资源的合理配置，注意均衡发展。尤其在当前交通更为便捷、信息技术高度发展的情况下，更应该而且有条件疏散资源，以此促更多新兴城市快速发展。
（六）合理化人口密度，关注环境保护
现在很多地方都把“高楼大厦、车水马龙”定格为城市化的基本形象。消灭低矮住房成了中国城市化的首选。至2009年，我国在高楼中的集合住宅平均为89.3%。而美国集合住宅只有24.2%，日本的集合住宅仅有8.8%。中国在住宅的安排上十分密集，例如上海黄浦区达4.28万人/平方公里，广州越秀区达3万人/平方公里，天津市中心六区人口密度达2.38万人/平方公里，而日本东京的中心区没有超过1.5万人/平方公里，大阪没有超过1.2万人/平方公里。2010年中国住宅占地在城市中所占份额，全国平均为30.5%，北京为28.4%，天津为27.2%，远低于日本东京的49.1%。我们的城市建设，一定要向居住让地，要降低人口密度，这不仅利于改善人民生活，而且有利于改善交通拥堵和降低城市风险。
