（作者分别第中国社科院民族学与人类学研究所所长、首都师范大学管理学院博士）
进入21世纪以后，我国社会保障制度改革的步伐加快，社会保障制度的改革与发展取得了重大进展，实现了从传统的国家保障和集体保障向责任共担的社会化保障的整体转型，现代社会保障体系的制度框架基本确立。我国社会保障制度的发展取得了积极成效，社会保障的覆盖面不断扩大、保障水平不断提高、基金规模不断扩大，为保障国民基本生活、推进经济发展、促进社会和谐发挥了巨大作用。但是，目前我国社会保障的发展仍然不足，与经济社会发展水平不相适应，难以有效满足人民群众日益增长的社会保障需求。在我国加强收入分配制度改革、推进新型城镇化发展和城乡统筹发展的背景下，社会保障的城乡分割与碎片化已经成为制约社会保障未来发展和城乡经济社会发展的重要问题。十八届三中全会提出，要“建立城乡发展一体化的体制机制”，并对新型城镇化建设进行了重要部署。下面围绕推进社会保障城乡统筹发展的几个关键问题，谈一些思路与意见。
一、改革城乡居民低保制度，统筹推进城乡统一制度建设
最低生活保障是社会保障安全网的网底，是保障城乡贫困人口最低生活的重要制度安排。2013年末全国共有2061.3万人享受城市居民最低生活保障，5382.1万人享受农村居民最低生活保障（国家统计局，2014）。城乡居民最低生活保障的发展为保障贫困人口的生活、维护社会稳定发挥了积极作用。但是，目前我国最低生活保障呈现明显的城乡分割状态，城乡低保标准和待遇水平差距较大。2012年全国城市最低生活保障的平均标准为330元/人/月，而农村为173元/人/月，仅为城市最低生活保障标准的二分之一左右；2012年全国城市最低生活保障的实际支出水平为239元/人/月，农村仅为104元/人/月，不足城市水平的二分之一。从理论上来说，最低生活保障是实现收入再分配、促进反贫困最直接的制度安排，但是，由于制度的不完善，最低生活保障制度在这些方面的效果不明显。城乡最低生活保障制度在全国普遍建立并稳定运行之后，城乡分割与待遇差距的问题越来越突出。最低生活保障的城乡分割与经济社会的城乡一体化、新型城镇化发展趋势相矛盾。因此，未来需要通过各种努力破除最低生活保障的城乡分割状态、缩小最低生活保障的城乡差距、促进最低生活保障的城乡统筹发展。
阻碍最低生活保障城乡统筹的重要障碍是城乡分割的户籍制度和城镇优先的财政投入体制。实现最低生活保障制度的城乡统筹发展需要统筹考虑城乡最低生活保障的制度建设，尤其是在资金投入、待遇标准和管理方面，需要重点考虑进城务工人员和农村居民的最低生活保障。推进最低生活保障的城乡统筹，需要淡化城乡二元、分割的户籍因素，降低进城务工人员享受城市最低生活保障的户籍门槛，不再以“非农业户口”作为享受城市低保的绝对硬性条件，为进城务工的农民工和非正规就业人员享受城镇低保、定居在城市实现市民化创造条件。当然，为防止低保人员涌入城镇领取低保待遇，可以考虑以居住年限为享受城市最低生活保障的参照标准，凡是在城市就业、生活达到一定年限、家庭生活困难的进城务工人员，可以向居住地民政部门申请城市最低生活保障。既可以让一些长期生活在城市的进城务工人员有享有与城市居民同等最低生活保障的权利，又在一定程度上预防农村贫困人口向城市聚集，导致城市贫民窟的出现，给城市的社会管理增加负担。城市最低居住年限的设定需要认真研究，既不能过高，也不能过低，需要保持合适的居住年限（比如5年以上）。
实现最低生活保障的城乡统筹，要进一步缩小城乡最低生活保障的待遇差距和机制统一问题。需要完善最低生活保障的待遇水平确定机制，不完全局限于财政压力和绝对生活水平，而应该建立与物价水平和生活成本相关联的城乡最低生活保障待遇确定机制和动态调整机制。应该根据经济社会发展水平，国家制定具体的以区域为单位、城乡统筹的最低生活保障待遇标准，逐步提高农村最低生活保障的待遇水平。
缩小城乡最低生活保障待遇差距，提高农村最低生活保障待遇水平，需要改进财政投入机制。考虑到最低生活保障制度在促进收入分配和反贫困方面发挥着最直接的作用，应该进一步加大中央财政的转移支付力度，减轻地方政府的财政压力，平衡地方投入能力，尤其需要加大对中西部和少数民族地区最低生活保障的转移支付力度。在减轻地方政府投入负担的同时，需要明确各级地方政府的投入责任，应该适度提升省级政府的财政责任，减轻县级政府的财政压力，平衡地方投入水平，缩小待遇差距。
二、推进基本养老保险制度一体化，积极探索整合衔接机制
在人口老龄化快速推进的背景下，养老保险制度的改革成为社会关注的焦点，也是社会保障制度改革中的难点。目前我国的养老保险制度呈现出多元化、人群分割、地区分割的状态。在城乡居民社会养老保险统筹正在推进的情况下，城乡居民养老保险与城镇职工养老保险制度的分割问题越来越凸显。我国的养老保险制度不仅呈现制度形式的分割与封闭，更为重要的是不同人群的待遇差距、筹资与待遇之间的平衡、流动人口的养老保险转移问题显得更为突出，这些问题的存在影响养老保险制度的公平性与可持续性。因此，未来我国养老保险制度统筹发展的任务十分艰巨。
推进城乡居民社会养老保险制度的统筹发展是当前社会保障改革发展的重点任务。城乡居民养老保险制度的统筹发展绝不只是简单的制度形式的合并与统一，而应该在制度模式、筹资机制、待遇水平、管理服务等方面实现实质上的统筹发展。目前正在统一实施的城乡居民基本养老保险制度依然遵循户籍地参保的原则，对于流动人口的参保办法并不十分明确。在个人缴费方面，只是对原有的城镇居民和农村居民缴费档次进行了合并，并增加了个人缴费标准的档次（设为每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元、1500元、2000元12个档次），其它方面并没有太多的进展。
未来在城乡居民养老保险统筹发展的过程中，应该增强制度的吸引力与激励性。可以考虑在现有的制度模式的基础上增加针对城乡贫困人口的基于家计调查的非缴费型养老金制度，并提高普惠型基础养老金的水平。在个人缴费补贴方面，应该增加中央财政投入，为最终实现基础养老金的全国统筹奠定基础。在管理方面，城乡居民养老保险应该以省为单位进行统筹管理与实施。在待遇水平方面，需要在整体提升城乡居民养老金待遇水平的同时，通过完善投入机制平衡各地区城乡居民的待遇水平。
实现城乡居民养老保险与城镇职工养老保险的整合与统筹发展则是未来养老保险制度改革的重点和难点。由于目前城乡居民养老保险与城镇职工养老保险存在较大的制度差异，筹资水平和待遇水平差异悬殊。未来如何实现城乡居民与城镇职工养老保险的统筹发展，需要基于全国养老保险体系的整体长远发展，统筹考虑不同人群养老保险的筹资（缴费）问题与待遇问题，并统筹考虑不同人群缴费与待遇之间的关联机制，并建立适应不同人员身份变换的养老保险转移接续机制，增强养老保险制度的公平性、流动性与可持续性。在筹资方面，应该针对目前不同人群养老保险筹资水平和筹资机制差异较大的特点，缩小筹资水平差距，并建立相对统一的筹资机制。可以考虑实施统一的按比例缴费的办法，职工个人缴费以本人上年度月平均工资为基数，城乡居民可以家庭人均可支配收入和家庭人均纯收入为基数。城乡居民还应该建立固定的政府匹配缴费机制。需要保持不同人群筹资水平的相对接近，而不是绝对相等。在待遇方面，是不同人群养老保险统筹发展的重点内容。也就是说，养老保险制度的统筹发展，不能局限于制度和管理的形式统一，而更应该强调待遇水平的接近，缩小待遇差距，提升养老保险制度的公平性。在待遇水平的设定方面，应该设计不同人群相同或接近的基本养老金替代率，同时通过其它制度安排适度提升高收入者的养老金水平。基本养老金待遇水平的设定在考虑个人缴费贡献的同是，应该与城乡消费水平与生活成本保持基本一致。在待遇与筹资（缴费）的关联方面，应该遵循权利与义务相结合的原则，建立与个人缴费相关联的激励机制，多缴多得。同时，需要考虑城乡居民普遍收入较低以及贫困人口等弱势群体的需求，加强政府财政的投入。
在不同人群体养老保险关系的转移接续方面，应该坚持强制与自愿相结合的原则，既可由参保人根据身份变动而自由选择加入与另一身份相对应的养老保险制度，按照新的制度进行缴费积累；又需要保持适当的强制性，不得随意变换养老保险制度，防止一些人员利用制度的差异以较低的缴费获得相对较高水平的待遇。如果允许个人任意选择，则取消对个人缴费的政府补贴，完全由个人缴费积累。具体而言，在城市流动人口中，无职业、不就业的流动人口在达到一定的居住年限后可以申请参加居住地（城镇）的居民养老保险，不够居住年限的，原则上参加户籍地的养老保险；灵活就业人员可以根据自身经济状况自由选择加入城镇居民养老保险或城镇职工养老保险，如果选择加入城镇居民养老保险，则视其收入水平考虑给予或取消政府缴费补贴。
三、推进基本医疗保障管理体制一体化，建立高效运行的医疗保险与医疗服务体系
与养老保险制度相比，医疗保险制度更为复杂，涉及到政府行政部门、经办机构、医院、药店、个人等不同主体的参与及其相互关系。目前我国的医疗保险制度改革取得了重大成就，基本实现了全民覆盖，编织成了世界上最大的医疗保障网络。2013年末全国参加城镇基本医疗保险人数为5.7亿人（人保部，2014），农村合作医疗参合人数达8.02亿人（卫计委，2014）。医疗保险制度的完善为减轻国民医疗负担、保障国民健康发挥了积极作用。但是，目前我国针对不同人群设立的城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗三项制度，体现出明显的城乡分割、地区分割、人群分割、管理分割特点。与养老保险制度相比，医疗保险制度的碎片化问题更为严重。最直接的表现是，在一个家庭范围内，由于身份的不同，加入的医疗保险制度不同，个人缴费与获得的待遇水平也不同，导致了医疗保险在家庭范围内的较大差异和医疗保险资源的非共享性，而这种差异在全社会范围内体现得更加突出。
为解决医疗保险的这一问题，需要统筹推进城乡不同类型医疗保险制度的统筹发展。为整合医疗保险资源、提升医疗保险制度的公平与效率，可以尝试以家庭为参保单位推进医疗保险制度的整合与统筹发展。以家庭为参保单位可以在一定程度上解决医疗保险资源的分散与封闭问题。以家庭为参保单位需要有科学的制度设计，需要解决一些具体的操作性问题，比如筹资机制的具体设计、家庭成员医疗保险账户的共享问题、家庭成员在不同地区分散居住的医疗保险问题、医疗保险资源利用的监管问题。
推进医疗保险制度的整合与统筹发展，还需要解决以下几个方面的问题：一是医疗保险与医疗服务的衔接问题。目前医疗保险制度的分割与碎片化，从表面上来看，其中一个重要的原因是医疗保险管理体制的分散。但是，从实质来看，涉及到医疗保险（基金）与医疗服务之间的关系问题。与其它社会保险项目不同的是，医疗保险制度的最终体现是参保人医疗服务需求的满足问题。医疗保险基金是医疗保险发挥功能的基础但不是全部，因为医疗保险基金是协调医疗服务供给与需求关系的经济机制，其保障功能最终需要通过医疗服务体系来实现。必须在国家确定的基本社会服务体系框架下，使其与医疗服务制度有效衔接起来。目前医疗保险领域诸多问题的内生性原因是没有有效处理好医疗保险与医疗服务的关系。因此，在未来推进医疗保险统筹发展的过程中，需要努力处理好这一关系，使之有效衔接，并以此为动力和线索来改革医疗保险领域的其它方面。二是不同医疗保险制度的整合与衔接问题。当务之急应该尽快推进新型农村合作医疗制度与城镇居民基本医疗保险制度的整合，实现城乡居民医疗保险制度的统筹发展。城乡居民医疗保险制度的统筹发展，需要统筹考虑城乡居民医疗保险的筹资（缴费）问题与补偿机制，还需要努力解决医疗服务资源的城乡统筹问题。在实现城乡居民医疗保险统筹和管理体制改革后，下一步是逐步实行以家庭为参保单位的制度衔接，最终实现居民医疗保险与职工医疗保险的整合，进而实现整个医疗保险体系的统筹发展。三是发挥政府财政的兜底作用，逐步实现医疗保障筹资机制与待遇补偿机制的衔接问题。要考虑不同身份人群体的特点、能力和需求，建立统一性与灵活性相结合的筹资机制，缩小不同人群之间的待遇补偿差距，真正做到同等医疗服务享受同等待遇补偿，而不因为身份不同而导致过大的差距。在平衡筹资能力与医疗服务需求的过程，需要建立和完善合理的政府投入机制。应该基于责任共担的原则加强医疗保险资金筹集，同时需要考虑不同主体筹资能力的差异，建立差异化、灵活的筹资机制。对于城乡贫困人口、学生、残疾人等人群，以及中西部地区的城乡居民，应该进一步增加中央财政的缴费补贴，支持困难群体加入医疗保险制度。在一定的区间范围内，筹资水平可以保持适度的差异。建立与筹资机制相衔接、差异化的待遇补偿机制，待遇补偿水平应该适度体现缴费贡献，同时，相同医疗服务需求的待遇补偿又不能有太大差距。四是基本医疗与非基本医疗的衔接问题。在医疗保险制度的完善过程中，应该区分基本医疗与非基本医疗，在医疗保险中，基本医疗服务与非基本医疗服务需求的满足机制是不同的。基本医疗保险应该始终坚持“保基本”的原则，满足参保对象的基本医疗服务需求，并且更加强调政府在基本医疗保险中的责任与投入。医疗保险制度统筹发展的重点是基本医疗，而非基本医疗则需要根据不同人群的需求，通过其它医疗保险层次来实现。
四、推进城乡社会福利与公共服务均等化，建立基本福利服务均等化国家标准
社会福利及与此相关联的公共服务是社会保障体系的重要组成部分，因而需要将城乡社会福利与公共服务均等化作为社会保障城乡统筹的重要内容与任务。除去传统上的社会保障服务外，城乡公共服务还包括教育、卫生、住房、就业等方面。由于城乡经济社会发展的非均衡性、户籍制度的障碍、财政体制的不完善等原因，城市和农村之间的公共服务供给呈现明显的落差，城乡公共服务的不均等与经济社会的城乡一体化发展相矛盾。
公共服务的均等化包括公共服务的机会均等、标准均等和结果均等，城乡公共服务均等化的重点是公共服务的机会均等化，并统筹考虑公共服务的标准与结果的均等化。由于我国地区经济发展水平的差异较大和管理实施的操作性，建议目前以省为单位统筹考虑城乡公共服务的均等化问题。目前，实现城乡公共服务的区域统筹或国家统筹还不具有可操作性，市、县级统筹难以达到较好的均等化效果，而省级统筹则可以相对兼顾两类因素。当然，在区域经济一体化的趋势下，对于一些跨地区、区域性、国家层面的公共服务，还需要在更大范围甚至全国范围内进行统筹考虑，比如就业服务、高等教育、公共卫生等。对于义务教育、住房、医疗服务等其它公共服务，则应该以省级统筹为主。待城乡公共服务的省级统筹模式完善后，未来还可以进一步朝着区域统筹和国家统筹的目标努力，为全国范围内的人口流动及享受公共服务减少障碍。
以省为单位统筹推进城乡公共服务均等化，首先需要尽快破除省域范围内的户籍障碍，确保实现省级范围内城乡人口的自由流动，实现公共服务在省域范围内的公平共享。建议以居住地作为享受基本公共服务的条件，而不是城乡户籍。对一些供给资源比较紧缺的城市公共服务，可以设定一定的居住年限，而对那些供给资源相对宽松的城市基本公共服务，则应该无条件全部放开。应该建立和完善城乡一体化的公共服务供给体系，加大对农村基本公共服务体系建设的投入，完善农村基本公共服务的管理体制，培育农村基本公共服务人才，完善农村基本公共服务设施。尤其是在农村义务教育、医疗卫生服务方面，迫切需要加强投入。通过完善农村公共服务供给体系，有效满足农村居民的公共服务需求，减轻对城市基本公共服务需求的压力。
推进以省为统筹单位的公共服务均等化、加强农村公共服务体系建设，需要建立和完善与之相适应的财政投入机制。应该调整国家财政支出结构，建立民生财政理念，进一步加大对城乡公共服务的财政投入。尤其是要在合理划分财权和事权的基础上，通过合理的中央财政转移支付机制，加大对中西部地区省份和农村地区的公共服务体系建设。以省为统筹单位促进公共服务均等化只是目前阶段的发展模式，未来还需要从区域层面、全国层面统筹考虑公共服务的均等化问题，才能真正实现人口的自由流动，促进全国范围内城乡统一的劳动力市场的完善。当然，实现这一目标还需要一个较长的发展过程，是一个逐步实现的过程，需要长远规划、分步实施。因此，当务之急是实现以省为统筹单位的城乡公共服务均等化，制定并逐步推进公共服务均等化全国统一标准的颁布实施。
编辑：陈麒 责任编辑：杨嘉
