黄 锟：中国城镇化健康发展的基本要求

（作者系国家行政学院经济学教研部副教授）

城市化存在超前城镇化、滞后城镇化和适度城镇化、病态城镇化和健康城镇化等多种不同的类型，超前城镇化、滞后城镇化、病态城镇化，会造成严重的“城市病”和“农村病”，产生城乡差别扩大、经济社会发展不协调、生态环境破坏等问题，极不利于工业化、城镇化和经济社会的发展，只有适度城镇化、健康城镇化，才有利于工业化、城镇化、现代化的顺利实现和经济社会和谐发展。当前，我国经济社会和城镇化都进入新的发展阶段，都需要转型升级，积极稳妥地推进城镇化不仅意义重大，而且提出了更高的要求，即要求走出一条具有中国特色、符合经济发展新阶段要求的新型城镇化道路。

新型城镇化能否保证城镇化健康发展，必须要有一套新的标准和要求来约束。新型城镇化是速度、水平与质量相统一、具有较高质量和效益的城镇化发展形态，反映了我国城镇化的新理念、新目标、新要求。新型城镇化区别于过去城镇化的根本特征是新型城镇化不再因为片面追求城镇化的数量指标而忽视质量方面的要求，它以城镇化质量为核心，是量与质的统一，是内在结构的和谐一致。具体而言，新型城镇化健康发展的基本要求应该包括速度适中、水平适当、布局合理、城乡协调、发展可持续等五个方面。

一是水平适当。健康城镇化是适度城镇化，要求城镇化水平与经济社会发展水平相适宜，既不能过度超前，也不能过于滞后。城镇化既是工业化、非农化和经济发展的结果，又是工业化、非农化、经济发展的促进器，也是社会发展的根本动力。城镇化和国民经济健康发展、社会进步要求城镇化必须与经济社会发展保持一定量的对应关系，适度同步、协调发展，过度城镇化和滞后城镇化都是不健康的。判断城镇化率是超前、滞后，还是适当，需要从不同的角度、采用不同的方法。既要看城镇化与工业化和经济发展的相互关系，又要进行国际比较，考察同类国家或不同国家同样发展阶段的城市化情况。

二是速度适中。健康城镇化是速度适中的城镇化，强调速度与质量相协调，即城镇化速度要与经济发展、城市基础设施建设、人民生活水平提高等反映城镇发展质量的指标相协调，既不能太快，也不能太慢，更不能以牺牲城镇化质量片面追求城镇化速度。城镇化是否健康不能单纯从城镇化速度来判断。原因有两个：一是城镇化不是匀速发展的，城镇化发展具有阶段性。判断城镇化速度是否适中必须结合城镇化所处的发展阶段，在不同的发展阶段要保持相应的发展速度，该快的时候快，该慢的时候慢，不能错位发展。二是判断城镇化速度是否适中必须结合城镇化质量，只有有质量的城镇化才是健康城镇化。城镇化的实质和核心是人的城镇化，是经济、社会、人口、生态发展的综合体，这些也是反映城镇化质量的要素。所以，判断城镇化速度是否适中，关键是要看城镇化速度与这些反映城镇化质量的要素是否协调。

在我国城镇化进程中，城市建设水平和速度滞后于城镇化水平和城镇人口增长速度，尤其是城镇社会建设和生态建设滞后于城镇化进程和城镇经济建设，这是一个普遍存在的问题。在未来城镇化进程中，在促进农业人口转移和市民化的同时，必须重视城市基础设施建设、重视城市基本公共服务能力建设、重视城市环境保护和治理、重视城市先进文化的教育普及，促进城市经济建设、社会建设、生态建设、文化建设的同步协调。

三是布局合理。健康城镇化是布局合理的城镇化，强调城镇化要科学规划、因地制宜、合理布局、协调有序，即要根据资源环境承载能力、发展基础和潜力，是以城市群为主体形态、城镇体系合理布局、东中西地区因地制宜、大中小城市和小城镇协调发展，优化城镇化空间布局和城镇规模结构。从国际上看，在特定发展阶段，人口过度集聚和规模过大的特大城市都不同程度地存在“大城市病”，如伦敦的雾都，纽约的交通拥堵、拉美特大城市普遍存在的贫民窟等。中国虽然地域广阔，但人多地少、人地矛盾十分尖锐。我国基本国情决定了我国城镇化既不能是大城市化、也不能是小城镇化，既不能是集中型城镇化、也不能是分散型城镇化，而必须优化城镇规模结构、集中型城镇化与分散型城镇化相结合、城镇空间布局合理、地区城镇化协调平衡。

城镇化合理布局，就是要以主体功能区规划为指导，优化提升东部地区城市群，加快培育中西部地区城市群，形成新的增长极，着力构建“两横三纵”为主体的城镇化战略格局，促进人口分布、经济布局与资源环境相协调；要按照统筹规划、合理布局、分工协作、以大带小的原则，发展集聚效率高、辐射作用大、城镇体系优、功能互补强的城市群，以城市群为主体形态，增强城市群的辐射带动作用；要合理确定大中小城市和小城镇的功能定位、产业布局、开发边界，加强中小城市和小城镇建设，强化中小城市产业功能，增强小城镇公共服务和居住功能，提高中小城市和小城镇对人口的吸引力，使大中小城市和小城镇均衡分布、协调发展。

四是城乡协调。健康城镇化是城乡协调发展的城镇化，强调城镇化和新农村建设“双轮驱动”，形成城乡一体、良性互动的协同发展态势。城镇化过程即是城乡关系演进、发展过程。自城市产生后，城乡关系即随之产生。城乡关系的实质是城乡之间资源、经济、社会诸要素的自由流动，而流量和速率取决于城乡之间的联系程度。城乡协调发展是促进城镇化健康发展，缩小城乡差距，改变城乡二元结构，从根本上解决三农问题的根本途径，是我国实现现代化和科学发展的必由之路。

城乡协调包括城乡政治协调、经济协调、生态环境协调、人口协调、文化协调、空间协调等方面，观念上城乡差别消除，发展模式上在城市发展的同时实现农村现代化，功能上强调城乡的一体化职能，空间和景观生态上城乡紧密联系、相互依存。从历史上看，城镇化进程中，城乡区域发展要经历由不平衡到平衡的过程，城乡关系也相应经历由不协调到协调的转变。中国独特的城乡二元制度加剧了城乡区域发展的不平衡性和城乡关系的对立、分割和不平等。目前阻碍我国城乡协调发展的体制性因素还未完全清除，农村发展滞后、城乡差距悬殊、城市对农村的辐射作用有限等问题长期困扰城乡协调发展。因此，城乡协调发展的难点在农村，关键是尽快改革城乡二元制度，根本途径是促进城镇化健康发展，当前紧要的是要坚持大中小城市和小城镇化合理布局、协调并举，发挥大城市和城市群的辐射带动作用和对农村的支持力度，高度重视新农村建设，注重城乡统筹发展，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。

五是发展可持续。健康城镇化是可持续发展的城镇化，强调城镇化发展要与人口、资源、环境相协调，即健康城镇化必须将生态文明融入全过程，实现人口、经济、资源和环境相协调，建设生态文明的美丽中国，实现中华民族永续发展。人口多、资源不足、环境承载能力脆弱是我国的一个基本国情。当前，我国正处于城镇化快速发展阶段，随着城市人口的急剧增长及城市规模的迅速扩张，城镇化可持续发展问题备受考验。近年来我国资源和环境约束压力显著增大，是资源禀赋、发展阶段、发展方式以及体制原因共同作用的结果。目前，一些城市“十面霾伏”，垃圾围城，给我们敲响了警钟。迫切要求转变经济发展方式，城镇化与生态文明深度耦合，处理好城镇化发展和资源环境的关系。

促进城镇化可持续发展，既要 “做减法”，加强低碳技术开发应用，强化节能降耗，推广绿色建筑，发展绿色交通，构建绿色生产方式、生活方式和消费模式，减少资源消耗，降低污染排放；又要“做加法”，增加环保投入，补偿生态欠账，重视实施重大生态修复工程，加强环境保护。要在城镇化规划布局、产业发展、基础设施建设和城市管理等环节引入绿色低碳的发展理念和发展模式，建设资源节约、环境友好的绿色低碳城镇。