（作者系重庆市綦江区人民政府副区长）
中国是世界上唯一老人过1亿的国家，也是发展中国家人口老龄化最严重的国家。截止2012年底，60周岁以上老人1.94亿，呈现基数大、增长快、空巢和失能困难老人多，且先于工业化、老年抚养比快速攀升等特点。以重庆市綦江区为例，2013年底，60岁以上老人18.8万，占总人口19.92%，未来将面临重度老龄化和高龄化。解决养老供养日益突出矛盾，加快发展链条式社会养老业，迫在眉睫。
一、当前社会养老业面临的现状分析
近年来，我国以居家为基础、社区为依托、机构养老为补充的养老体系初步建立，老年消费市场开始形成。但养老问题突出，具体表现在：
市场规模较小。据专业评估机构报告，我国养老床位仅占老人1.8％，低于发达国家5％至7％，低于发展中国家2％至3％，覆盖面窄。一是床位总量少。以重庆市綦江区为例，千名老人拥有养老床位约16 张，远低于发达国家50-70张水平；比照国办《社会养老服务体系建设规划（2010-2015年）》每千名老人30张养老床位及“十二五”期间“五保、三无”集中供养60%目标，差距很大。二是结构不合理。据统计，城镇养老床位占总床位比重仅13%，造成大需求、入住难，而农村敬老院只针对特殊老年群体，床位闲置多，护理水平差。
基础设施简陋。一是目前已建成的养老机构，呈现出建成早、面积小、功能差、缺钱改造等特点，导致服务项目拓展、服务设施提供受限，场所、设施改善与需求难以“量身定做”。二是在日常养老服务中，更多注重老人生活起居，没有结合其特点配齐相应辅助设施，更没有条件组织开展丰富多彩的文化活动。三是部分老年公寓、日托站达不到规模，入住人数低，入不敷出、经营困难。
资金投入不足。一是公办机构滞后。以重庆市为例，敬老院从建设到投用，每张床位需3.5万元，目前市级按0.8万元/每床补助，而绝大多数区（县）受“吃饭财政”限制基本未安排配套标准补助资金，在规模和功能等方面大打折扣。二是社会资本难进。社会办养老机构具有投入多元化、经营灵活、适应性强等特点，但因新建养老机构初期投入大、利润低、投资回报期长，存在一定的运营风险，加之现有的扶持政策在基层或业主具体项目上不落实，严重影响了社会资金投入养老机构积极性。
政策障碍较多。2013年施行《养老机构设立许可办法》要求必须提供“建设单位的竣工验收合格证明，卫生防疫、环保部门的验收报告或者审查意见，以及公安消防部门出具的建设工程消防设计审核、消防验收合格意见，或者消防备案凭证；服务场所的自有产权证明或者房屋租赁合同。”这种互为前置的规定，审批起来困难；特别是消防手续、自有产权证明在农村办养老院时不予出具，其原因是：租用农村房屋不属公安消防管辖范围；租赁或流转的土地，无法办理房产证，致使民政部门不能办理许可登记。加之受城规、土规等限制，土地已成为制约社会资本进入养老领域最大瓶颈，往往划拨不现实，出让受“两规”未覆盖办不了手续，社会资本作为主体投资建设的积极性调动不起来。
服务体系滞后。一是缺乏专业人才。全国取得养老护理员职业资格的仅几万人，潜在需求在1000万左右。街镇敬老院服务人员大多从村社干部中聘用，没有经过系统培训，年龄大，素质参差不齐，不具备所需的专业资质和执业资格。二是管理亟需规范。多数养老机构人员待遇低，队伍不稳定，管理不规范，饮食安全、卫生环境等存在隐患，自身经营情况盈利、持平、亏损的各占1/3 数量。三是资源有待整合。涉老、养老管理部门有老干局、民政局、老龄办等，职能既相联系，又相交叉，资源分散，缺乏有效沟通、协调和配合，难以形成整体合力，提供不了满意服务。
传统观念制约。我国养老主要是一家一户家庭模式。据上海市社情民意调查，仅13.1%的受访老人表示愿意去敬老院。一是多数老人千方百计为子女成长创造条件，儿女成家后便分家另过，因陋就简独享晚年不给儿女太多负担。二是人口流动、劳动力转移日益频繁带来传统结构改变，家庭成员同处一地模式被打破，老人成为社会转型的“牺牲品”，生活孤单、寂寞、无奈，“精神养老”问题日益凸显。三是为“公平、便利”，一些家庭把父母拆开，你养爹我养娘，让老人无端忍受精神折磨和分离之苦。
养老链条缺失。尽管一些养老机构设计了项目，但实际支撑多样化服务十分有限，覆盖面窄，其他需要的社会养老功能无法满足。收养重大疾病老人，因缺少医疗设施，难以得到妥善康复训练，一些养老机构甚至因抢救条件缺乏而致发病老人得不到及时救治。一些地方医疗机构没有建立老人健康档案和医疗契约服务关系，未开展上门诊视、健康查体、保健咨询等服务。一些地方对符合基本医疗保险的，没有纳入，入住的参保老人未按规定享受相应待遇。医保报销制度不健全，特别是异地就医结算未得到解决。多数地方没有开发老人健康、长期护理、意外伤害等人身保险产品，导致老人养老链条缺失。
二、未来社会养老业发展的趋势前瞻
南开大学经济学院人口与发展研究所教授原新说：“中国可以称得上是‘跑步’进入老龄化”，与此同时，还正面临“未富先老”和“未备先老”双重挑战。西方发达国家一般在人均GDP10000美元左右进入老龄社会，而我国是在人均GDP840美元时就进入老龄社会。在此情况下，政府机构养老不能满足需求，社区养老势单力薄，社会养老理应挑起大梁。
养老形势逼迫改进，集中养老渐成趋势。数据显示，2010年我国城乡空巢家庭占比约50％，失能、半失能老人3300多万；2014年，老年人将超过2亿，2042年老年人口比例将超过30％。鉴于“未富先老”的特殊国情，当前“四二一”式家庭结构中，两个独生子女家庭要承担4个甚至更多的养老责任，即便选择居家养老，无论在经济还是精力上，都难以承受重任。家庭式养老已无力解决老人赡养问题。在子女不能兼顾情况下，多数老人盼望进敬老院，以解决生活自理、孤单寂寞等困难，在有生之年享受现代文明幸福生活。由此，既满足老人养老需求，又解除子女后顾之忧，未来社会集中式养老成为一大朝阳事业。
养老产业前景良好，社会投资切实可行。从全国来看，百位老人年拥有养老床位不足2张，总床位数仅占老人总数l%，与发达国家5—7%比例差距很大。从目前人口老龄化发展速度看，我国老人将以每年3%以上速度增长，加上家庭结构、代际关系、伦理观念等带来的家庭养老功能逐步弱化，社会对机构养老的需求越来越大。有关资料分析，我国目前养老产业市场约1万亿元，到2020年将达8万亿元。政府投资的养老机构无法满足庞大市场，但社会资本通过市场运作既能满足老人刚性增长需求，也能实现养老机构盈利滚动渐近持续发展。
养老供需差距较大，加快建设势在必行。随着社会进步，中国人逐渐接受社会养老方式时，却又不得不面对日益突出的社会养老服务供需矛盾。根据报告，近10年，中国80岁以上高龄老人增加一倍，超过2000万。从2011年到2015年，60岁以上老人平均每年增860万；老人比重由13.3%增至16%，平均每年递增0.54%，仅靠政府投资兴办养老机构，存量尚需长时间消化，增量根本不能满足，要尽快解决供需矛盾，只有吸引社会力量投资加快养老服务建设。
三、推进社会养老业提速的对策建议
党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“积极应对人口老龄化，加快建立社会养老服务体系和发展老年服务产业”。养老已成为我国民众对全面深化改革最关注的热点问题之一。加快完善与老人利益相关的养老服务制度，满足老人多样化多层次服务需求是政府必须着力解决的重大课题。
规划引领，合理布局养老服务体系网络。根据老年地区差异、人口数量、年龄结构、经济收入、身体健康、空巢老人、入住意愿等情况，与城规、土规有机结合，科学制定养老业规划。发挥公办养老机构示范作用，统筹规划新建小区，纳入公共设施建设配套，通过整合、置换或转变用途等，将闲置医院、学校、企业以及各类公办培训中心等改造用于养老服务。进一步明确社会养老的原则、目标、任务及政策支持，让其发挥主体作用，真正形成社会养老为主体，社区养老为补充，政府养老机构为辅助的养老格局。加强养老服务体系建设，鼓励有条件的医疗机构设立老年门诊、老年病病房。引导社会和企业举办的医院转型为老年护理院、临终关怀等。鼓励规模较大的养老机构依法设立门诊部，符合医保条件的，纳入定点范围。社区医院要主动为覆盖区域内的养老机构提供基本公共卫生服务。建立养老机构准入、监管、退出和行业自律机制，培育发展行业协会组织，促进社会养老业健康发展。
政策扶持，鼓励社会资金兴办养老机构。按照国务院《关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号），遵循政策引导、政府扶持、社会兴办、市场推动原则，采取股份制、民营、公建民营、民办公助、连锁经营、政府补贴、购买服务等，鼓励社会资金投资兴办老年公寓、托老院，在服务准入、监督管理、政策扶持等方面一视同仁，实现养老机构投资与经营主体多元化。进一步开放养老服务市场，促进养老服务规模化、品牌化、网络化经营，推动形成一批设施条件完善、拥有知名品牌、具有较强竞争力的大型社会养老服务机构。鼓励社会组织和企业捐赠养老事业、经营养老机构、开发老年产品。鼓励金融机构支持养老信贷，设立意外责任险，建立分担机制，降低养老机构运营风险。采取划拨出让，优先解决养老服务机构建设用地，给予税费减免、建设与床位运营补贴。支持政府主办和特许经营的水电气、通信、有线等，为社会养老提供优质服务和收费优惠。将养老从业人员纳入职业技能培训范围，享受补贴政策。
优化环境，提升社会养老服务承载能力。通过“送出去、请进来”，加强养老职教培训，在高校和中职学校增设养老服务专业和课程，注重高素质人才储备。探索持证上岗制度，为老人提供生活照料、护理、陪护等专业化服务。组织妇联、工会、共青团开展结对活动，倡导建立专业人员与志愿者相结合的养老服务群体。鼓励老人加入志愿者队伍，通过自助和助人，把快乐和欢笑、真情和暖意带给收养老人的同时，提高自信心，实现自我价值。大力推行老人文体教服务，鼓励医院、康复机构合作，为社会养老机构提供培训，采取政府购买公益岗位办法，鼓励支持退休医护人员加入，确保收养老人“病有所医”。除法律法规规定的收费项目外，任何部门不得以任何理由向养老机构强制收费、要求提供赞助或有偿服务。
繁荣市场，满足不同层次养老服务消费。围绕适合老人衣食住行医需要，鼓励相关行业积极拓展适合老人特点的文化娱乐、体育健身、休闲旅游、健康服务、精神慰藉、法律咨询等服务，支持企业开发安全有效的康复辅具、食品药品、服装服饰、护理用品和自助设备等，满足老人及养老服务机构的特殊需求。引导商场超市设立老年用品专区专柜，建设老年住宅与公寓等生活设施。引导金融机构开发适合老人的理财、信贷、保险等产品，探索以房养老模式。鼓励发展社会养老服务中小企业与龙头企业，实施品牌与创新战略，形成产业链长、覆盖领域广、经济社会效益显著的产业集群。健全市场规范和行业标准，确保社会养老服务质量。
编辑：陈麒 责任编辑：杨嘉
