（作者单位：西南大学）
党的十八大高瞻远瞩地提出：“解决好农业、农村、农民问题是全党的重中之重，城乡发展一体化是解决‘三农’问题的根本途径”。2013年中央1号文件亦确立了发展现代农业，进一步增强农村发展活力的政策主题，这也是中央1号文件连续10年聚焦“三农”问题。以“三农”的内生性崛起促进“三农”问题的解决，以“三农”问题的解决促使城乡差距缩小，以城乡差距缩小实现城乡统筹协调发展。同时，系统完备的政策体系、清晰的演进轨迹，体现了新形势、新任务下中央政府转方式、调结构、促发展的坚定决心，对城乡关系、工农关系演变的深刻认知以及持之以恒推进全面小康社会建设的战略愿景。重庆市直辖以来在经济总量规模、增长速度、结构调整以及效益提升等方面都取得了较大进步。但城乡间、“一圈两翼”区域间、区县间的经济差距也日益拉大，且各种矛盾性问题交叉丛集，发展中的各类问题如不能完美解决，将陷入“中等收入陷阱”。因此，在新的战略机遇下，重庆市需以科学发展观为指导，转变经济增长方式，调整经济结构，缩小城乡居民收入差异，创新城乡统筹发展路径，实现城乡资源的优化配置，推动重庆经济迈向一个崭新的发展层次，实现跨越式发展。
一、文献述评
国内学者关于城乡协调发展的相关领域也进行了大量研究，但归结起来主要在城乡统筹概念界定、城乡统筹发展路径、城乡统筹发展突破口等方面：顾益康和陈锡文(2003)认为城乡统筹就是把城乡作为一个整体，对国民经济发展计划、国民收入分配格局以及重大经济政策实行城乡统一规划，实现城乡协调发展。朱道才(2008)认为城乡统筹综合配套改革应该在经济建设、社会发展和政府管理体制3个领域内进行系统性改革。韩俊(2003)、钟甫宁(2003)认为提高农民人力资本是城乡统筹发展的关键。杨伟民(2007)认为，成渝地区统筹城乡可以从户籍、土地、规划、住房、社保、财政6个方面进行突破。姜松等(2012)运用向量自回归VAR模型对财政支农、农村金融发展与城乡统筹的关系进行论证，得出财政支农政策、农村金融发展是化解“三农”问题，实现城乡统筹不可或缺、不可放松的战略措施。
国内外学者关于农业现代化方面的研究成果丰富、视角各异，为本文写作提供了一个很好的分析范式与逻辑起点。虽然发达国家的国情与中国国情、重庆市市情存在较大差别，但发达国家在城乡协调发展方面的先进经验值得借鉴。本文基于典型性、代表性原则，分析美国、法国、日本等在城乡协调发展中的经验、先进做法等，在对其进行比较的基础上提出新形势下重庆市统筹城乡发展的现实选择，为缩小城乡差距，实现城乡协调发展提供参考。
二、国外城乡统筹发展经验
（一）美国经验
工业革命改变了城市经济系统的性质，加速了美国城市化进程，使美国一跃从农业国迈入新兴城市国家。到1930年前后，传统农村在美国基本消失，美国基本实现农村城市化，实现了城乡协调发展。美国农村与城市的共融与发展积累了丰富的经验，值得借鉴。
1.夯实基础，平衡发展。首先，自19世纪60年代以来，国会不断通过法案修建和完善铁路网路，促进城镇建设，在这一系列法案的带动下，北太平洋铁路、南太平洋铁路、圣斐铁路等相继建成，贯通美国领土东西，深入西部腹地，极大地促进了铁路沿线新城镇的建立。其次，为了缓解因城市化的快速扩张给城市中心区环境、交通、治安等造成的压力，政府出台政策引导资源往郊区集聚，促进郊区经济、社会的发展。联邦政府在1916年通过《资助道路建设法案》，建设高速公路，改善洲际道路，完善公路系统网，带动城区向郊区发展。纵横交错、便利的交通网为农村人口向城市流动打开了便利之门，极大地促进了城乡间物流、人流、信息流的发展，极大地促进了城乡协调发展。
2.财政支农，资金集聚。进入20世纪50年代以来，美国政府在推动大城市发展的同时，制定各项优惠政策，鼓励大城市产业逐步向郊区及小城镇转移，推动城市化的和谐发展。同时，通过制定法律，如《新城市开发法》、《农地政策保护法》，不断规范城乡一体化进程中各种利益博弈主体，吸引了大批外来资金向农村集聚。大中小城市相互配合、相互衔接的城镇体系，促进了美国城乡经济的协调发展。
3.强化保障，惠及民生。首先，大力发展农村教育事业，加强对农村教育的财政支持力度，为农民提供就业、信息、技术服务，并开展农村经济研究和农业技术推广，服务地方经济。其次，加大对农村水利、医疗等基础设施的建设力度。最后，健全社会保障体制，着力解决农村居民住房及就业难题。联邦政府将资金以贷款形式拨付给地方政府，建造低租金住房，同时为买房者提供贷款抵押保障和税收补助。20世纪90年代以来，政府不断完善收入分配制度，重点帮助少数族裔、残障人士、低收入群体解决住房难题，为其提供住房补助。
（二）法国经验
随着工业革命的深入开展，法国由传统农业国家跃居为新兴工业国家，土地利用率不断提高，城乡经济发展出现了不平衡，城乡差异在第二次世界大战后持续扩大，城乡矛盾日益成为经济发展的障碍。为此，法国政府采取了一系列措施缩减城乡差距。
1.统一规划，辐射带动。通过制定统一规划，确定了“保护旧市区，重建副中心，发展新城镇，爱护自然村”的总体方针，充分发挥中小城市尤其是小城镇对农村发展的带动辐射作用。这样的举措不但提高了农民的就业率，增加了农民收入，还保留了乡村文化，促进了城乡协调发展。
2.农业保护投资加大。第二次世界大战后，法国政府实施农业保护政策，加大对农业发展的政策性补贴，促进土地集中，实现规模化经营。同时，动用财力，如低息贷款和无偿投资，帮助农民成立各种农业合作社和农业互助组织，引导农民走向合作和互助。此外，政府加大对农业的投资，提高农业在国家预算中的比重，注重引导、强调效率、激励主体。此外，政府还对农业机械设备、农用燃料、农用化肥采取补贴或免税措施，如对购买农机给予15%的补贴。
3.加强公共服务建设，夯实基础。20世纪70年代以来，法国不断加强农村基础设施建设，不断提高农村城市化水平。建立完善的城乡全覆盖的社会保障体系，全面提高农村养老保险、医疗保险、家庭补贴水平，实现农村社会保险全覆盖。同时，为提高农民素质与技能，提升农业的科技含量，法国建立了涵盖农业职业技术教育、高等农业教育、农民成人教育的农业教育体系，培养农业各领域、各层次的人才，为农业发展，缩小城乡发展差异，促进城乡要素的自由流动夯实了基础。
（三）日本经验
日本经济发展中，也曾伴随着城乡收入差距大、城乡矛盾突出的现象。但日本政府针对这一现象采取了一系列促进城乡协调发展的措施。到1972年，日本城乡居民收入的“鸿沟”基本“填平”，其主要经验有以下几点。
1.创新制度，规模经营。不断推进流转，健全农村土地流转机制，实现土地的规模化经营。同时，通过立法手段，如1951年的《土地征用法》、1952年的《农地法》、1975年的《农振法》等，从法律上确立了农民的土地财产权，切实保障农民的土地权益，对农地流转进行全面管制，防止农民失地，使农民与城市居民一样共享城市化成果。
2.社会保障，实现公平。①1959年颁布、1961年实施的《国民健康保险法》、《国民养老金法》标志着社会保障从职业型向普通型转变，以农村养老保险和养老保险为支柱的农村社会保障体系初步建立并迅速发展。②完善收入分配体系，国民皆保险、国民皆年金体制的确立，不仅起到了稳定老年农民来源，缩小城乡差距的作用，还起到了促进土地规模化经营、产业化发展的作用。由此，日本形成了城乡一体化的社会保障制度。
3.发展教育，平抑差异。为了加快发展农村基础教育，日本政府于1947年出台《基本教育法和学校教育法》，将农村义务教育年限从6年提高到9年，基本实现了全民基础教育。同时，日本政府还特别重视农村职业教育的发展，政府为提高农村劳动力的技能与素质，通过建立完善的、层次鲜明的职业教育体系，加强对农民的职业技能培训，为农村就业者提供各种就业、学习机会，为农业、工业、服务产业的发展效率的提高，农民的城市化进程打下了坚持的基础。
三、国外城乡统筹发展经验比较启示
1.统筹城乡发展是一项长期的系统工程。国外城乡协调发展的经验表明，城乡间经济发展差异的消除并不是在短期内就能实现的，统筹城乡发展是随着经济的发展水平而纵深推进的，是一个长期的系统工程。在这一系统中，应妥善协调好各方面利益，实现各方利益的“均衡”，同时按照难易程度，先实行经济统筹，再推行城乡社会统筹，最后实现城乡经济统筹。因此，统筹城乡发展是一项长期的系统工程。
2.充分发挥政府的主导作用。国外发达国家城乡协调发展的经验无不表明政府对于统筹城乡协调发展的重要作用。首先，政府通过制定综合开发计划对于缩小城乡差异、实现工业化和城市化的协调发展具有重要作用。其次，“三农”问题是政府政策的核心。西方发达国家竭尽全力，通过财政、金融、教育、科技等措施，加大农业投入，发展农村经济，促进了城乡间要素的自由流动与合理配置。最后，法律是城乡统筹及协调发展的基本保障。西方发达国家的经验表明，城乡差异缩小的最重要的原因就是强有力的法律保障，尤其是在城市化进程中对农民利益的保护，是城乡统筹发展最重要的经验，立法是城乡协调发展的必经环节。
3.农村的繁荣发展是统筹城乡推进的基础。国外城乡协调发展的一条重要经验就是重视农村自身的发展，增强农村自我发展的能力，其主要路径就是实现农业现代化、农村繁荣、农民素质的提高。国外发达国家的经验表明，农业和农村的繁荣发展是保证城乡协调发展的重要条件。因此，重庆市统筹城乡发展路径选择中要以农业产业化为契机，建立健全土地流转机制，实现土地的规模化经营。同时，大力发展农村基础教育与职业教育，加快农业技术的推广，提高农民的职业技能与素质，加快社会主义新农村建设，为统筹城乡发展，实现城乡经济的协调，不断缩小贫富差距、城乡差距、区域差距，以及统筹城乡发展打下坚实基础。四、重庆市实现城乡统筹发展的现实选择重庆市实现城乡统筹发展的现实选择的关键在于制度创新，而制度创新的现实起点在于框架的不均衡，存在需求偏差，需打破现有制度框架，修正、完善供给新制度。研究认为，现阶段重庆市实现城乡统筹应从劳动力就业与社会保障、土地管理与土地使用、公共财政与农村金融3个层面进行制度创新。
（一）农村劳动力就业与社会保障
1.强化宣传，营造氛围。为促进、保障、改善农民工就业，重庆市二届人大会议通过每年11月的第一个星期日为重庆农民工日，但由于宣传力度不够，多数农民工并不了解其中的内容，对党中央、国务院关于农民工就业的政策知之甚少，权利意识模糊。因此，应加大宣传力度，充分调动农民工的积极性，营造良好的就业氛围。建议在报纸、广播、电视、网络等大众媒体上开辟农民工专题专栏，系统宣传党中央、国务院、重庆市政府关于就业的政策措施。同时，要宣传报道农民工就业先进事迹、先进个人，在全社会形成关心、爱护农民工就业的良好氛围。
2.强化培训，提升素质。农村劳动力技能水平低是其就业中的最大制约因素，要通过教育培训提升农村劳动力素质，逐步促进人力资源向人力资本的转化。首先，公共职业介绍机构应在服务场所内设立专门窗口，免费为劳动力提供有关职业技能培训、就业介绍、职业指导、求职登记、咨询等服务，扩大农村劳动力信息获取途径，增加其就业“匹配”的可能性。其次，构建城乡统一的职业技能培训平台，充分利用各种教育资源，面向转移人口开展职业培训，对于一些社会信誉好、培训能力强、就业率高的培训单位，可作为农村劳动力“定点”培训单位，并落实专项补助。再次，大力发展农村职业教育，对农村劳动力中未能继续升学的毕业生，可统一组织参加劳动预备教育培训，并颁发相关资格证书。最后，创新培训模式，要突出培训的多样性、灵活性、实用性，加快推进订单式培训，同时积极引导农民工自谋职业、创业、灵活就业，并加大财政、金融支持力度。
3.健全法制，保障权益。尊重和维护农民工的合法权益，消除农民工就业的体制、制度障碍，就必须不断健全法制，健全农民工权益维护和保障机制，切实加强和保障农民工权益。要不断健全劳动争议处理机制，人力资源和社会保障部门要定期加强对用工企业的法律保障情况进行监督，对违反法律的状况进行制止，责令改正，情节严重的给予适当处罚。构建农民工法律维权机制，定期加强对农民工的法律培训和宣传，增强农民工的法律意识和自我权利保护意识。加大劳动的监察力度，制定与农民工就业特点相符的合同文本，解决拖欠、克扣工资，同工不同酬，安全，职业病防范等突出问题，并加强劳动市场秩序整顿，规范“零工市场”。
4.创新制度，推动就业。制度是推动就业的重要“抓手”，在农村劳动力就业与社会保障中，应构建规范的制度体系，稳步推进城乡一体化户籍制度改革，实施无差别的户籍制度，加快推进农村居民转变为城市居民的步伐，助推城乡协调发展；创新社会保障制度，消除劳动力流动带来的不确定性。深化推进失业、工伤、生育保险制度改革，逐步提高待遇水平，探索农民工社会保险的待遇项目和标准，统筹城乡医疗保险制度，认真做好扩大城乡居民合作医疗保险试点的各项工作，并制定统筹城乡的医疗保障总体方案，不断完善城乡养老保险制度，研究建立社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度，按个人缴费、集体补助、政府补贴和土地流转收入相结合的方式，多渠道筹集保险资金。研究制定不同养老保险制度之间的基金转移和待遇估算方法，建立各项养老保险制度之间的有机衔接、灵活转移机制，加强社会保障信息系统建设，逐步形成覆盖市、区县、街道、乡镇、社区的网络系统，为每个参保人员发放社会保障卡，提供全程化“一卡通”服务，逐步调高管理服务技能。
（二）公共财政与农村金融
1.优化结构，提高效率。根据“突出重点、兼顾一般”的原则，调整财政支出结构，加大对城乡统筹改革和发展的资金倾斜度，将每年新增财政收入优先用于统筹城乡发展和改革，重点支持农村基础设施建设、农村环境保护、农民变市民后的社会保障、针对农民变市民的廉租房规划建设、农村合作医疗保险、农村义务教育、农村劳动力培训等。对财政资金的空间布局予以合理安排，加大对库区和“渝东南翼”等地贫困区县建设和发展的财政支持力度，使城乡居民得到大体均等的公共服务；人大立法为公共财政资金流入农村提供法律约束和保障，这样可在法律上对各级政府的公共财政资金的城乡分配形成一种约束和保障机制，同时也可避免许多资金项目使用的“搭便车”，彻底与原来的“涉农”项目划清界限；建立健全公开透明的公共财政农村资金使用机制，以公民可及的方式发布财政信息，全面提高财政资金的配置效率；统一城乡税制，实现城乡公共产品的制度内供给，逐步实现城乡税制和公共产品供给的筹资制度的城乡统一，彻底消除农村公共产品的制度外供给。
2.“两权”对称，体制创新。要实现统筹城乡发展，在当前县乡财政比较困难的情况下，应进一步明确中央政府、地方各级政府之间的事权，建立中央、市、县、乡、镇四位一体的财权、事权相适应的公共财政供给体制，采取以中央、市级财政为主导，县乡财政适当配套的方式，着重解决与当前重庆市农村经济发展、农民生活紧密相关的公共产品供给问题；改革财政收入分配体制，适度下放财权，以增强区县财政稳定增长的能力，促进城乡统筹发展；在城市和农村土地出让或流转获得的土地收益中提取一定比例，专门用于建立统筹城乡发展基金，用于廉租房和进城农民的社会保障；加大对区县的财政支持力度，弥补区县城乡统筹过程中的财力差距，以解决城乡统筹改革和发展带来的城乡基础设施建设、城乡社会保障和义务教育、移民安置、农村劳动力培训等方面的财力需求，并加强对财政转移资金的绩效评价与管理，提高财政转移资金的使用效率；创新融资方式，扩大公共产品供给渠道。由于重庆市及各区县城乡统筹发展面临时间紧、任务重、财力缺口巨大的压力，在廉租房建设、道路基础设施建设以及农村学校、医院建设等方面，可采用国际上通行的PPP、BOT、BBS等融资模式，以减轻政府的财政压力。
3.创新金融，充足资金。要进一步加大金融体制创新力度，为城乡统筹发展提供源源不断的资金支持。引导金融机构增加对统筹城乡建设项目的信贷资金支持，并建立合理的贷款补偿机制，同时，对积极支持城乡统筹发展而使经济效益受影响的金融部门给予必要的奖励，从利益上奖励金融部门增加城乡建设投入的有效供给；培育农村金融竞争主体，完善金融竞争机制，深化农村信用社体制改革，进一步完善法人治理结构，转换经营机制，使其成为支农主力；完善农业政策性银行的支农功能，强化农业发展银行作用，加大政策性金融支农力度，在社会效益目标优先、保本微利的原则下，建立信贷资产质量保障机制，做好信贷评审，加大对农业生产的支持力度，探索参股信用联社，通过金融工具，扩大国家产业政策的导向作用；规范和发展民间金融，充分发挥民间金融灵活、方便的特点，确保农村金融在国家法律监察、规范、引导下健康发展，使民间金融走上规范化、公开化的发展轨道，并逐步放开民间金融市场利率。
4.强化监管，化解风险。首先，加大政策支持，建立农业贷款收益补偿机制。中央和地方财政安排一些专项资金，专门用于农业项目贷款贴息和资金配套，降低单独由政策性贷款和商业性贷款支持的项目风险；建立和完善社会中介服务体系，优化农村信用环境，同时，地方政府应加大农村信用环境整治和创建力度，通过创建信用农户、信用村活动，引导广大农民增强信用观念，推动农村地区信用建设，加大打击金融诈骗和恶意逃废金融债务行为的力度，有效维护金融债权。其次，构建支农贷款风险管理和补偿机制，分散、减少支农贷款风险和损失。针对农业投资风险大的现实，由借款人、贷款人、保险公司三方协商，在发放支农贷款时给予保险，既拓展了农村保险业务，又解决了银行的支农信贷风险问题。最后，完善农村金融监管体系，防止和化解金融风险,逐步完善农村金融的准入政策和规章，有助于让那些经验不善、没有活力和资不抵债的农村金融机构退出市场，防范和化解金融风险。
（三）土地管理与土地使用
1.市场监管，规范管理。完善土地使用权入市管理制度，划拨土地进入市场时，必须经得政府批准，并取得交易许可证才能进行交易，从而从源头上控制土地市场总量、交易量，抑制了对土地要素的投机。建立健全完善的公开交易制度，有利于提高交易透明度、交易效率及实现公平竞争，有效地抑制了违法交换行为。实行合理的土地收益分配制度，切实保护农民的土地权益，从而不断完善管理；组建国有土地经营公司，完善强化土地管理，满足城市发展对土地资源的基本要求，从而实现土地资源在城乡间的合理配置，从而推动和谐城市化进程不断发展，缩小城乡差异。
2.执行规划，管制用途。落实土地总体规划，严格土地用途管制。①加强农用地用途管制：对耕地变为果园、鱼塘、草地、林地等其他用地而实行严格控制，对林地、草地开垦实行管制，制止破坏山区植被的行为，防范水土流失、气候变化等生态灾害；②加强建设用地用途管制：城市建设用地的增加是导耕地流失的主要原因，在统筹城乡发展的过程中，应该防止城市规模的过度扩张，严格保护耕地，合理利用城市存量土地，引导城市土地资源的合理配置，倡导城市土地的高效、可持续利用；③实行耕地补偿政策：重庆市应当制订开垦耕地计划，监督占用耕地单位按计划组织开垦耕地，并进行验收。同时，要对被征用耕地进行质量评估，评估单位由社会性的土地评估单位进行，评估费用由土地占用者承担。
3.改革创新，集约用地。首先，理顺土地管理体制。在明确土地所有权、使用权及其他权利的基础上，明确土地管理部门、建设部门、农业部门、林业部门的权限和职能。分离政府土地经营行为，加强政府作为土地管理部门的职能，为土地市场秩序规范、良性运行提供优质服务、良好环境及信息服务。明细各级土地政府职能，市级土地管理机构主要是制定土地管理法规、规章、制度，并对下级土地机构进行监督，而区县级土地管理部门则负责土地管理的日常事务。其次，建立健全集约用地机制。政府对于利用存量土地进行扩大规模、加大投资以盘活存量土地的企业给予有关政策上的优惠。最后，要继续推进经营性用地的招标、拍卖、挂牌制度，提高土地资源的市场化配置程度，规范土地市场运作。
4.土地流转，规模经营。加快土地流转，实行规模经营，发展现代农业的新途径，有利于实现统筹城乡的不断发展。首先，要搭建土地流转平台，可在县一级行政机构组建土地流转中心、土地仲裁委员会，各乡镇成立相应的农村土地流转中心和土地流转纠纷协调办公室，不断健全土地流转信息体系，并与党政信息网连接，及时、准确、全面、快速地发布农村土地流转信息，并落实好专人档案管理，做好流转合同、文件、资料的收集、整理、备案、归档管理。其次，加快农村经济合作发展，鼓励农民以土地承包经营权入股进行合作生产，允许农民以土地承包权出资入股设立有限公司和独资、合伙等企业，享受各项相关政策。最后，建立农业规模经营扶持机制。积极鼓励有资金、懂技术、善经营、会管理的种养大户、农业龙头企业、农民专业合作社等单位或个人投资开发农业，连片开发农户流转的土地，推广国家和省部级评定确认的农业优新品种，创建省部级以上农产品品牌，实现土地规模经营。
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编辑：陈麒 责任编辑：杨嘉
