新阶段的农民进城，主要是异地城市化，是一个农民离开村庄、搬迁进城、稳定就业、融入城市和退宅还耕相结合的过程。对于这个过程，如果没有政府牵头进行强有力的支持服务和组织管理，简单依靠农民自己的努力和市场体系的运行是无法顺利完成的。
中国农民进城的两个发展阶段比较
过去30多年新阶段时间划分进城对象数量规模主要内容面临问题进城成本
未来10年到20年，是我国城镇化发展的关键时期，如果按照城镇户籍人口比例达到60%计算，全国将有约3亿多农村人口搬迁进城。在这样一个大规模农民搬迁进城的过程中，政府和市场都应该扮演何种角色来正确引领农民进城，解决农民市民化过程中遇到的诸多问题？
中国经济时报记者就此采访了国务院发展研究中心农村经济研究部研究员秦中春。
异地城镇化是农民进城的主要方式
中国经济时报：随着我国经济社会发展进入新阶段，农民进城的过程正面临哪些实际问题？
秦中春：新阶段的农民进城，主要是异地城市化，这区别于就地城镇化，即指城镇近郊村庄以外的农民进城，这些人口在进城中需要异地迁徙，没有土地增值收益可分享，配套需求和进城成本大幅提高。他们是我国今后农民进城的主体。
这是一个农民离开村庄、搬迁进城、稳定就业、融入城市和退宅还耕相结合的过程。对于这个过程，如果没有政府牵头进行强有力的支持服务和组织管理，简单依靠农民自己的努力和市场体系的运行是无法顺利完成的。
这其中涉及城乡管理的多个部门和环节，农民个人、农民家庭的情况具体而复杂，不能仅仅依靠传统的政府部门组织。农民异地搬迁进城是一个突破城乡二元结构及其管理体制的过程。在目前很多管理体制尚未能进行改革的情况下，有关政策仍属空白。
这需要发挥农民主体性作用，并承担进城过程中的主要成本；也要发挥政府建设性、服务性和管理性作用，打通搬迁瓶颈，提供公共服务；还要发挥市场机制的选择性、发展性和交易性作用，尊重农民差异，破解资金瓶颈，提高工作效率，分散进城风险，优化配置资源。
政府在农民进城中要发挥三个层次作用
中国经济时报：既然在农民进城过程中离不开政府的重视和支持，那么针对不同作用对象，政府具体应该做好哪些工作？
秦中春：需要做到三个层次工作。
第一层次，对有劳动能力、非农就业热情和搬迁愿望但缺乏经济基础的农户家庭政府应该发挥建设性作用，打通搬迁瓶颈。
政府的具体角色有三：一是调查规划者，由政府组织，对有意向进城的农民的基础信息进行摸底调查并建档建库，对未来城乡发展边界及结构进行明确规划，为制定科学决策优化配置资源提供最基础的依据；二是建房安居者，由政府牵头，建设搬迁安置小区，投资融资，为搬迁户建房分房管房，提供“交钥匙”服务；三是就业创造者，由政府协调，优化农民搬迁小区建设选址，配套建设一些生产设施，为农民进城转产转业提供空间，做好招商引资工作，加强就业服务，促进创业就业，为城镇发展创造新的经济增长点，促进搬迁户充分就业。
第二层次，对具有相同发展需求的未搬迁农户群体和已搬迁农户群体。政府应该发挥服务性作用，提供公共服务。
政府作用的具体角色有二：一是确定服务标准者，即由政府决策，对未搬迁户群体和已搬迁农户群体，明确规定政府提供各项服务的内容、条件、标准和要求，包括明确搬迁政策目标，明确搬迁对象范围，明确搬迁补助标准和实施机制等；二是提供基本服务者，即由政府组织，按照政策规定的服务条件、内容和标准，对搬迁户提供基本公共服务，包括就业培训、子女教育、计划生育、医疗卫生、社会保障等，促进社会融入。
第三层次，对政府工作的对象是异质性个体，相互之间差异很大，存在一定的利益冲突。政府应该发挥管理性作用，建立社会秩序。
政府作用的具体角色有三：一是城乡挂钩者，由政府推动，将城镇化与农村改革发展结合起来，落实国家集约节约用地政策和新增建设用地占补平衡政策，以土地指标为管理工具，在城镇化中注重保护耕地资源，同时对农户不用的旧宅进行处理和实行土地整理，让边远地区的农民在进城过程中分享城镇化的好处；二是资产保护者，由政府推动，界定农村土地及其他资产的产权，引入比较规范的交易合约，在保障农民土地权益的基础上，引导和促进农村土地流转和适度规模经营，盘活农村资源，增加农民收益；三是利益平衡者，由政府推动，制定政策，促进城市郊区村庄与边远地区村庄组团发展，平衡就地城镇化和异地城镇化的利益，以及为从事农业生产经营者及留守农村未搬迁者提供扶持优惠，平衡工业和农业发展的利益，平衡城市与农村发展的利益。
农民进城各环节的政策“抓手”
中国经济时报：围绕破解农民进城中面临的种种问题，政府应采取哪些应对政策？
秦中春：政府应加强引导组织，着力“修路架桥”。在搬迁对象上，实行自愿报名，不强迫不限制；在搬入地点上精心选址，实行点状布局，避免贫困户安置集中连片；在搬迁途径上，要实行向大中城市、县城、中心镇和产业园区集聚并举。
引入政策性公司，引入市场化运作。设立政策性公司，统筹协调解决在农民进城过程中所需要的小区占地、基础设施配套、融资、技术支持、就业促进和社区服务等难题，为农民安居提供“交钥匙工程”。以金融为杠杆，为搬迁农民住宅小区建设、安居工程、产业发展和就业创业提供资金扶持，国家要推动中国农业发展银行、信用社和其他金融机构和单位等在城镇化过程中发挥重要作用。
实行城乡发展挂钩，用好土地指标。在政策设计上，大幅提高国有土地出让金中用于新增耕地建设的比重，促进城乡之间、不同地区之间的村庄组团发展，引入指标交易机制，在农地征收转为非农建设用地时计提新增耕地补偿费，在农民搬迁进城中对实行退宅还耕的支付专门补偿，为异地搬迁进城的农民提供特别扶持。
深化城乡综合配套改革，推动管理创新。以加强社会服务管理为重点，建立人口动态管理系统。以实施居住证制度为手段，逐步实现城镇基本公共服务全覆盖。加快户籍制度改革，促进农业转移人口市民化鼓励基层政府实践创新，扶持促进农民进城，加强跟踪管理。
（国务院发展研究中心农村经济研究部研究员 秦中春）
编辑 麦豆 责任编辑 郝名
