继7月3日国务院常务会议讨论通过了《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》（以下简称《总体方案》）后，上海自贸试验区建设渐行渐近。7月16日，国务院常务会议讨论通过拟提请全国人大常委会审议的关于授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区等国务院决定的试验区域内暂停实施有关法律规定的决定草案。近日，国务院正式批准设立中国（上海）自由贸易试验区。
据悉，《总体方案》目前正在进一步完善，待正式审定批准公布后，上海自贸试验区有望将于年内正式挂牌。那么，中国（上海）自由贸易试验区将取得哪些重大的政策与制度突破？未来中国的自贸区战略会是怎样一幅路线图？这对打造中国经济“升级版”以及树立国际战略新地位产生怎样的作用？中国经济时报记者就上述问题采访了国务院发展研究中心对外经济研究部副部长赵晋平。
实施积极主动开放战略的重大举措
中国经济时报：我国为什么会选择在这样一个时期建立上海自贸区？是不是结合当前我国经济局势和国际竞争格局以及上海自身的发展等多重因素综合考量的结果？是否体现了新一届政府用开放促进新一轮改革的战略思路？
赵晋平：是的。选择在这样一个时期在上海主动建立自由贸易试验区，这是党中央国务院实施更加积极主动开放战略的一个重大举措。在面对国际形势新变化、国内经济转型升级的巨大压力下，主动加快市场经济体制改革和发展方式转变，全面提升我国开放型经济水平，是党的十八大提出的新要求。建立上海自贸试验区就是在这样一个大背景下提出来的。
首先，新时期需要以开放促改革，实现新阶段战略目标。
过去30年，我国对外开放成绩斐然，尤其是通过开放促改革，促发展，成效显著，一个最典型的案例，就是我国加入世贸组织。但是入世以后，面临继续深化改革开放的艰巨任务，市场经济体制改革的实际进展与我们的目标相比还存在较大差距。因此，在新时期还需要通过以开放促改革的方式，形成倒逼机制来推动改革促进发展，这是实现新时期战略目标的需要。
其次，建立上海自贸试验区，既是历史的要求，也是新时代参与国际合作与竞争的要求。
营造这样一个特殊经济区域，有利于构建和各国合作发展的新平台。上海自贸试验区具有我国关境内自主开放试验区域的特殊属性，是对国际上自由贸易园区（FTZ）模式的重要创新和发展。目前全球存在大批形式各异、内容不尽相同的自由贸易园区，也不乏许多成功的范例。许多国家，不论是发达国家还是发展中国家，都希望通过这种方式营造特殊的投资和营商环境，为参与国际合作创造更好的条件。如美国的对外贸易区、韩国的釜山自由贸易区等，这些经济体都有一些尝试。对于我国来说，长期以来在建设保税区、综合保税区等海关特殊监管区方面也取得了显著成效，为世界自由贸易园区建设实践积累了宝贵经验。
但是，这些特殊监管区域也存在着许多不足和缺陷。一是贸易和投资自由化程度与国际上多数自贸园区相比还存在很大差距；二是特殊监管区多种模式并存，管理体制不尽统一和规范，管理成本过高；三是多数以促进出口为主，企业入区后的国内市场可选择性较低，企业的国际化经营面临较大局限性；四是仅限于货物贸易便利化和自由化，缺乏服务贸易和投资自由化的功能定位，难以适应服务业、金融业扩大开放的需要。通过建设自贸试验区，有利于对我国现有特殊监管区域进行升级和整合，为服务业扩大开放和深化贸易投资自由化改革先行先试、积累经验，形成贸易投资便利自由、国际国内生产要素高度聚集与融合的新平台，培育我国参与国际竞争的新优势。
第三，我国的自贸区战略正在面临新的挑战。入世之后，我国积极推进自贸区战略，先后和东盟以及香港、澳门、台湾等地区签订了区域合作协定，自贸区战略取得较大进展，但是美国主导的TPP和美国欧盟正在谈判的TTIP等跨区域自贸协定，推行的是自由化程度很高的自贸模式，这就给我们的自贸协定带来新的挑战。我国现有的自贸协定在货物贸易方面的开放程度相对较高，但在服务贸易领域和投资领域，与高水平的自贸协定相比差距较大。随着TPP和TTIP逐渐成为主导全球区域经济一体化的新模式，如果我们不能积极参与，不能有所作为，在一定意义上就会面临被边缘化的危险，会蒙受一定经济利益的损失，在区域合作中也会处于被动境地。
如果我们通过建设自贸试验区，在局部地区主动按照高水平的自贸协定标准进行先行先试，既有助于为我国加快实施自贸区战略积累经验，打造升级版的高水平自贸区，也是当前我国扩大对外开放的一项新要求。
第四，进一步扩大服务业的开放，是打造中国经济升级版的需要。
李克强总理在上海调研时曾明确提出，要把上海自贸区的建设作为进一步扩大服务业开放先行先试的一个重要平台。
过去我国在制造业开放方面积累了很多成功的经验，而且也充分享受到制造业充分开放带来的实际效果。但在服务业方面，开放还存在一定差距，难以满足广大消费者的需要。像上学难、看病难、出行难等，都说明服务业需要通过扩大开放引进更多生产要素来促进发展。这不仅是整个经济升级的需要，而且是满足人民群众对服务消费不断增长的需要。
上海自贸试验区将通过监管模式的创新，大幅度提升货物贸易便利化，通过先行先试和金融创新来进一步扩大服务业的开放，这也是上海和其他的一些特殊经济区改革创新有所不同的地方。通过促进服务业的发展，提升服务业国际竞争力，扩大服务业开放，在一定意义上来说也是打造中国经济升级版的需要。
第五，建立上海自贸区，探索跨境投资管理体制改革，打造具有国际竞争力的营商环境。
我国利用外资在过去30多年取得了很大成就，但目前对于外商投资还存在管理体制方面的制约，如对于不同的投资金额项目还有不同级别的审批权限，虽然这两年在逐步下放，但权限限制仍然造成了一定的制约因素。另外，还有一些指导目录，对某些领域的外商投资实行比较严格的管理，也在一定意义上制约了中国通过吸收更多国际资源和要素发展本国经济的需要。另一方面，我国为外商投资企业所提供的营商环境还存在一些不足，如知识产权保护、透明公平的投资和竞争环境等。
为此，改革外商投资的管理体制，打造具有真正国际竞争力的营商环境，是我国当前的一大目标。但是投资准入的全面放开目前还存在较大困难。可以在自由贸易试验区的范围内，放开投资准入，再通过逐步积累经验扩大准入的范围，以做到风险可控。
综上所述，在当前我国面临较大经济下行压力，传统比较优势产业遭遇新挑战，以及国际形势发生新变化的历史时刻，通过改革创新继续为中国经济增长提供新动力，为中国参与国际竞争合作构建新平台，这就是建立上海自贸试验区的重要意义所在。
因此，不能把上海自贸试验区仅仅看作是一个为了实现上海地区更快发展需要的改革尝试，目的也不在于构建一个新的优惠政策洼地，而是为了下一步全国的对外开放进行探索和积累经验，是加快主动开放战略的一个重要举措。在当前阶段，具有重大全局意义和战略意义。
政策突破多领域全方位
中国经济时报：据悉，上海自贸区年内将挂牌，部分政策会先行推行，人们都很关心具体会有哪些特殊政策？尤其是金融领域的开放政策会有哪些突破？
赵晋平：按照国务院讨论通过的《总体方案》，上海自贸试验区需要进行很多创新和政策突破，如金融领域的资本项目开放试验，外商投资的准入前国民待遇体质的建设试验等，一些先行先试内容目前还受到国内现有法律法规的限制。因此，为了寻求政策突破，首先需要对相关法律或条例的适用范围进行调整，以免和现行法律政策冲突。8月16日召开的国务院常务会议讨论通过了上海自由贸易试验区范围内拟暂停实施部分法规，相信后期这些工作都会逐步到位。
例如服务业领域，目前有批发零售业、交通运输业的部分领域等允许外商投资直接进入，但还有很多服务业领域没有完全对外开放。此次《总体方案》明确提出把上海自贸试验区作为服务业先行先试的一个重要平台，试验区将按照负面清单管理方式放开投资准入，这是一个很大的政策突破。
再如金融领域，上海自贸区功能定位之一就是金融开放创新的先导区。当前在全国范围内推开金融开放有相当大难度，毕竟我们的利率市场化、金融改革的一些目标还没有完全到位，不具备完全放开的条件，但是在试验区局部领域内，完全可以按照人民币可兑换的金融创新目标来先行先试。
为此，上海自贸试验区在创新方面会有很多积极举措，根据《总体方案》的要求逐步得到落实。目前，自贸试验区工作已逐步开始进入实施阶段，有关具体实施方案、阶段性目标、实施路径等，上海方面都会陆续明确。后期工作还很艰巨，会在一个不太长远的时期内将逐渐形成政策框架。
具体挂牌可能未必需要很长时间，因为28平方公里的试验区范围是在现有四个海关特殊监管区域的基础上形成的，具备了成熟的监管条件和管理经验。另外，不论是上海还是国家相关部委做了大量的前期论证和准备工作，具备了比较好的实施条件和基础。我认为在不太远的时间内，就可以看到正式挂牌的结果。
当然，后续工作还需要逐步稳步推进，改革开放的试验最为重要的就是逐步积累经验，把风险可控作为原则之一，不能过于盲目推进。
制度创新更加深入
中国经济时报：相对于优惠政策，其实人们更期待的是制度的创新。中央提出，上海自贸区要在制度创新上有所突破，这就涉及到改革的一些深层内容。你怎么看？包括今年年初李克强总理在上海调研时追问上海市长，要改革还是要政策都是体现了这样一种思路。
赵晋平：制度红利推动发展，制度创新当然更重要。
按照现行法律现有制度，要去推动改革显然是比较困难的，但如果在试验区内没有实现突破，没有制度改革，所谓创新和先行先试就没有办法施行。所以，试验区的很多做法和现行制度甚至现行法律肯定会出现相互冲突，必须在局部范围内进行法律意义上的突破，并为试验区提供立法保障。
过去，建设经济特区就是采用这种模式。深圳、汕头成立经济特区时，广东省专门通过一部经济特区法，并报全国人大批准。目的就是在局部范围内授予其一定立法权，使其不受当时现有法律的约束、突破现有政策框架，做到有所改革和创新。
改革红利辐射长远
中国经济时报：有分析说，制度创新将会给上海带来新的“十年发展红利”。具体会产生怎样的制度效应？
赵晋平：上海会在未来较长一段时间和阶段内享受到改革和开放所释放的红利。
制度的改革和创新会成为新的激励机制。首先是促进试验区内贸易和投资的增长，带动局部区域内经济加快增长，这将在上海的经济发展过程中充分体现出来。
而且，制度创新所产生的改革红利，具有很大的辐射作用，将辐射到整个上海和周边地区，并为全局的改革开放积累经验。
其实，中央选择在上海进行先行先试，有其多方位考量。首先，上海是各种经济要素高度聚集地，又是我国重要的金融中心、航运中心，服务业相对发达，在这样一个实验区域所产生的辐射作用，效果会非常明显。
另外，改革重要领域的设定，也充分结合了上海本身的区位优势、产业结构的特点。所以，从以上分析都可看出，借助贸易投资便利化和自由化的东风，将大大促进上海整体经济实力提升。
总之，我对上海通过这个试验获得更多发展先机充满信心，只要科学规划，科学实施，对促进上海乃至全国的经济都会产生积极的效应，而且这些影响也会长期持续。
未来自贸试验区建设需要统筹安排布局
中国经济时报：消息称，上海自贸区获批后，天津、重庆、广州、厦门等地都在争取设立自贸区。未来中国自贸区建设会是怎样的时间表和路线图？将形成怎样的发展格局？
赵晋平：这也是我们目前比较关注和下一步需要深入研究的问题。
我国自由贸易试验区建设需要统筹安排、统筹布局。因为各个地区具有不同的区位特点，重点发展领域也存在较大差异，参与国际竞争的定位和条件也具有明显区别，如沿海地区和内陆地区的差别，甚至同一个沿海地区也存在南部沿海、北部沿海与中部沿海的差别。
因此，从全国范围来说，逐步扩大自由贸易试验区改革开放的试验工作具有积极意义。当前，各地积极性非常高，下一步逐步推开需要注意几个问题：
第一，需要根据各地不同特点和不同模式推进自由贸易试验区建设。目前我国有很多综合保税区、出口加工区等，需要对它们进行整合升级，具备条件的应该去探索特殊经济区域模式创新发展的新途径，打造升级版的开放平台。
第二，在此过程中要结合各地自身优势，结合各自在不同领域所具有的客观和主观条件，进行统筹安排、统筹布局，不能出现一哄而起的现象，否则将为逐步推开的改革增加成本，而且这也会淡化通过试验积累经验的作用。所以一定要有全国的统一规划，引导各地按照国家对外开放战略的统一要求目标，探索建立符合自身发展需要和自身特点的自由贸易试验区的路径和实施目标。
第三，防止相互攀比。不排除有些地区把特殊经济区作为一个营造特殊优惠政策洼地来看待，希望通过税收优惠条件吸引投资，从而出现优惠政策大比拼，这样就背离了试验区建设的真正宗旨。
第四，对试验区建设工作应当建立科学的评估机制，不断跟踪试验区各项政策落实方面的实际情况，对其实际效果进行及时、客观和科学评估，同时在此基础上建立纠错甚至退出机制，以保障试验区建设按照规划方向顺利推进。
（作者为国务院发展研究中心对外经济研究部副部长）
编辑 麦豆 责任编辑 郝名
