李克强总理指出：“城镇化是中国现代化进程中一个基本问题，是一个大战略、大问题。”务实推进大战略，审慎思考大问题，必须把提升城镇化质量摆在重要位置。
城镇化提质是扩大内需的重大举措。 城镇化是最大的内需。扩大内需，城镇扩容是重要方面，提质更为关键。城镇化提质有利于扩大有效需求，带来有质量的经济增长。无论是从目前看，还是从长远看，城镇化提质都是一项重大而又紧迫的任务。加快旧城改造，完善城市规划结构，改善城市环境，调整城市工业布局，更新和完善城市道路体系，改善城市居住环境并组织大规模的公共服务设施建设，可以带来巨大的投资需求。同时，城镇居民是农村居民人均消费的 3 倍。据测算，农民工在城市的消费，只有原住民的 1/3 左右。近 2 亿农民工转化成市民可以带来巨大的消费增量。
城镇化提质是改善民生的紧迫任务。 城市，让生活更美好。城镇化水平体现人的生活水平，城镇化质量反映人的生活质量。更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境，要靠城镇化提质来实现。城镇化的本质就是农民进城，提高城镇化质量就是要让农民进得来、留得住、活得好。目前，近 2 亿生活在城镇的农民工处于“就业在城市、户籍在农村，劳动在城市、家属在农村，收入在城市、积累在农村，生活在城市、根基在农村”的“半城镇化”状况。加上“留守儿童”“留守妻子”“留守父母”，是一个很大的社会群体，处理不好会带来很大的社会问题。特别是目前 52% 的进城农民工住的是集体宿舍， 47% 租住在城中村、城乡结合部的农民住房，自有城市住房仅为 0.7% ，全部农民工在其所在地缴纳住房公积金的比例不到 3% 。农民工只有 16.4% 加入了城镇养老保障， 18.6% 加入了城镇医疗保障， 27% 加入了工伤保障， 9.4% 加入了失业保障，平均水平不到 20% 。近 2 亿农民工不实现市民化，既是一个重要的民生问题，也是一个重大的安全隐患。城镇化承载着几亿农民工幸福生活的梦想。必须通过提升城镇化质量，有序推进农业转移人口市民化，圆农民进城的“安居梦、创业梦、市民梦”。
城镇化提质是防止盲目扩张的现实选择。 一些地方城镇化盲目扩张，集中体现在“化地不化人”。主要存在忽视人的城镇化，“重物轻人”的片面城镇化倾向；盲目攀比，一哄而上，“贪大求洋”的无序城镇化倾向；缺乏产业支撑，“有城无市”的空心城镇化倾向；城镇建设品位和水平低，“重速轻质”的粗放城镇化倾向。由此，带来土地特别是耕地和基本农田大量被占用，势必会影响粮食生产和粮食安全；带来交通拥堵、环境污染、公共资源短缺等“城市病”；带来新的低水平重复建设；带来城乡分割，加剧城乡发展不协调、不平衡的矛盾。城市“摊大饼”，一些城市迅猛“长大”，导致土地城镇化快于人口城镇化。 1990 年 - 2000 年，土地城镇化速度是人口城镇化速度的 1.71 倍， 2000 年 - 2010 年这一差距拉大至 1.85 倍。城镇化发展“重面子轻里子”“重地上轻地下”“重硬件轻软件”“重短期轻长远”的问题突出。这种依靠廉价劳动力供给、低成本土地征用、低水平公共服务的粗放式发展模式难以为继。城镇化推进的速度，必须与工业化进程相适应，与发展水平和经济实力相适应，与资源环境承载能力相适应，与人的生活方式转变相适应。
城镇化提质是增强环境承载能力的长远之策。 资源环境是城镇化的“硬约束”。当前空气和水污染问题，直接影响城镇居民的生存底线。今年以来我国中东部地区出现了大范围、时间长、强度大的雾霾天气，可谓十面“霾”伏。全国 650 多座城市有 400 多座城市缺水，全国 90% 城市的地下水不同程度遭污染，有 64% 的城市地下水遭受严重污染， 33% 的城市地下水受到轻度污染，一些重点城镇水资源不符合饮用水标准，地下水基本清洁的城市只有 3% 。我国 70% 流经城镇的河流经常发生断流， 80% 是劣五类水质，完全丧失水生态的功能。我国城镇化发展过程中面临的挑战是城市快速发展与城市水资源、土地资源短缺，环境污染和生态恶化之间的矛盾，即城市的资源环境承载力问题。化解资源环境约束，提高城市综合承载能力，必须提升城镇化质量。
城镇化提质也是吸取拉美过快城市化负面效应的前车之鉴。 拉美城市化对推动拉美国家加快经济增长和社会进步发挥了“引擎”作用，为工业化发展创造了条件，但拉美过快城市化的许多教训值得吸取。由于城市化步伐过快带来的城乡差距扩大、社会贫富差距拉大，居民普遍面临住房难、就业难、看病难等问题，以及城市社会治安差、环境污染严重和市政设施滞后等一系列问题。这些都启示我们城市化进程应建立在可持续发展的基础上。
城镇化提质是推进城镇化的重点和关键。 必须围绕人的城镇化，走以“以人为本、城乡互动、产城融合、集约高效、绿色低碳”的新型城镇化道路。
---- 以规划科学化提质。 科学发展首先是科学规划。规划的科学性很大程度上决定着城镇化质量。目前，在一些城市随处可见的“一堆堆普遍雷同的水泥森林，一条条时走时停的汽车长龙，一串串临街面巷的超市小店，一排排幻彩夺目的标语广告”，充分说明了城市规划的不科学。必须把握城镇化发展的规律和走势，善于借鉴国内外城市规划的先进经验，实现由扩张型规划向集约型规划、功能型规划、效益型规划、人文生态型规划转变，提高规划科学化水平。主要加强“四个衔接”：一是加强城镇化规划与城市规划的衔接，科学规划城市群规模和布局，明确城镇化发展的路线图，合理引导各类城镇发展的规模、速度、节奏，促进大中小城市和城镇协调发展。二是加强综合规划与专项规划的衔接，推动经济社会发展规划、产业发展规划、城乡规划和土地利用规划、生态建设规划、交通发展规划等相互衔接，科学规划城市的生产空间、生活空间、生态空间。三是加强宏观规划与控制性详细规划的衔接，彰显城市的个性和特色，提高城市建设的品位，增强规划的整体性、协调性和关联性。四是加强编制规划和执行规划的衔接，依法监管规划实施，及时发现和纠正规划实施中的偏差，增强规划的权威性和约束力，确保规划实施不走样。
---- 以产业集群化提质。 哪里有就业岗位，农民就会到哪生存，哪里就有城镇化。城镇缺乏产业支撑，就是“空中楼阁”，唱“空城计”。城镇发展要以产业集群为支撑，防止“空心化”；产业集群发展要以城镇化为依托，防止“孤岛化”。产城融合发展是推进新型工业化和城镇化互动发展的必然选择。必须坚持“以产带城、以城促产、产城一体”，通过产业园区化 ---- 园区城市化 ---- 城市现代化 ---- 产城一体化，以城镇功能完善吸引产业集聚，以产业集聚促进人口集中，实现产业与城市的匹配和融合发展，推动经济发展从单一的生产型园区经济向功能型的生产、服务、消费等多点支撑的城市型经济转型。
城镇化推动产业集聚和人口空间转移，必然对生活性和生产性服务业产生巨大需求。发达国家服务业产值和就业比重都在 70%-80% 以上。目前我国服务业增加值比重约为 43% ，就业比重为 36% 。根据服务业特别是生产性服务业向大城市聚集的特点，必须把城镇化与服务业发展结合起来，促进不同层次、不同形态的服务业竞相发展，通过发展现代服务业推动城镇化发展。
---- 以资源利用集约化提质。 集约才能高效，集约才能节约。提升城镇化质量，重要的是提高城镇集约化水平。香港土地面积是上海的 1/6 ，人口是上海的 1/3 ，人口密度是上海的 2 倍，而建设用地面积却不到上海的 1/10 。湖南省 72 个县城，平均每个县城人口规模约 12 万人。提高集约化水平关键要实施土地利用高密度战略，适当降低现行城市综合用地标准，合理确定土地利用强度，合理确定城市开发边界，提高城区人口密度。大力推广节地型城市建设模式和节地型产业发展模式，集约节约利用土地资源。同时，注重利用城市地下空间。充分合理开发城市地下空间，至少可增加城市空间面积的 30% 左右。要科学制定地下空间开发规划，在城市中心区、商贸区、地铁站台和枢纽、住宅区等重点区域，积极发展地下交通、地下商业、地下仓储、地下管网等设施。
---- 以基础设施网络化提质。 城市基础设施建设水平决定城市的承载能力，城市功能的完善取决于城市基础设施的配套。目前，大多数县城及县以下城镇基础设施建设水平普遍较低，与经济社会发展的需求相差甚远。提高城镇对人口的吸纳能力和承载能力，必须大力加强基础设施网络化建设：一是建设立体交通网。道路交通网络不完善，交通堵塞不仅成为大城市的通病，且有向中等城市蔓延的趋势，影响了城镇功能的发挥，加大了出行和社会运行成本。必须加快城镇综合交通体系建设，进一步完善城际交通网络，形成公路、铁路、水运、航空等立体交通体系，构建高效便捷的城市内外交通基础设施。优先发展城市公共交通，优化城市路网结构，努力缓解大中城市交通拥堵问题。二是建设市政设施网。重点是加快建设道路、能源、水利、环保和消防安全等设施，高标准完善地下管线，停车设施，供水、排水，污水和垃圾处理等市政基础设施，逐步建立健全区域间互动、共享、便捷的公共服务设施，提高区域间大型基础设施的共享水平。三是建设智能信息网。智慧城市是当今世界城市发展的新趋势和新特征。据世界银行测算， 100 万人口以上的城市，在投入不变的情况下，智慧城市可增加城市发展红利 2.5 倍到 3 倍，实现 4 倍于其他城市的可持续发展。必须大力推广应用互联网、物联网、云计算等现代信息技术，加快推进智能交通、智能电网、智慧学校、智慧家庭建设，智慧地规划和管理城市，智慧地配置城市资源，智慧地提供公共服务，提高城市信息化、智能化水平。
---- 以环境生态化提质。 生态城市要求：社区内生态服务面积不低于建筑用地面积的 3 倍；生态交通网覆盖人口超过城市人口的 80% ；城市建筑空调和供热的能源 80% 靠地热、太阳能、生物质能、工业余热等可再生能源； 80% 以上的生活垃圾能在家庭和社区实现减量化和资源化；居民高峰期出行 90% 以上是公交、自行车或步行。提高城镇化质量，必须把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程和城市规划建设管理的各方面，大力实施生态新城建设工程，推进两型技术产品、两型服务设施、两型生态建设、两型生活方式进社区，大力提升城市生态环境质量，促进绿色发展、循环发展、低碳发展、可持续发展。当务之急要下决心抓好水、大气、土壤等污染防治，解决损害群众健康的突出环境问题；加强城市生态系统建设，构建由低密度建成区、城市绿地、山林、水面、风景区、农田等多样化的生态系统，为城市的生产、生活提供生态系统服务；大力推广绿色建筑技术，实施建筑节能与绿色建筑示范、可再生能源城市和农村示范、光电建筑应用示范、节约型校园示范、绿色照明示范、绿色建筑与低能耗建筑示范，积极建设一批绿色、低碳城镇。
---- 以公共服务均等化提质。 公共服务水平是衡量城镇化质量的重要指标。城乡分割的户籍、教育、就业、住房、社会保障等制度，使进城务工人员成为“两栖人”，农民工成为了整个社会的“边缘人”。有研究表明，户口上有 67 项城乡居民不同等待遇。权益保障和产业支撑是城镇化最重要的两大支柱。农民进城难就业、难落户、难上学，城镇化就是“夹生饭”。农民进城必须解决好居住、社保、户口等问题，不能因居住地不同、户籍不同、职业不同，就不能同等享受教育、医疗、社保、就业等基本公共服务。推进新型城镇化，必须加快实现基本公共服务均等化。当务之急要着眼于促进人的全面发展，深化户籍、就业和社会保障制度改革，不断扩大城镇基本公共服务覆盖范围，推进基本公共服务均等化，让城镇成为劳动生产率更高、生活条件更好、社会更和谐、文化更丰富、环境更适宜、安全更有保障的居民聚居地，让农村转移人口进得来、住得下、融得进、可创业、能就业。通过推进城乡基本公共服务均等化，促进城乡一体化发展。
---- 以管理法治化提质。 当前城镇管理中普遍存在着重建设轻管理、管理粗放、管理手段和方法不适应的问题。法治化是城镇管理的方向。必须加强城镇管理地方立法，构造完善高效的城管法规体系，实现有法可依、有法必依。改革和完善城市规划建设管理领域的行政执法体制，推进城镇管理综合执法，强化社会管理综合治理，开展法治城市创建活动，不断提高城镇管理的法治化水平。建立公开透明公正的执法程序，规范执法行为，保证管理相对人的合法权益。加强对城市规划建设管理工作的法律监督、行政监督、社会监督。创新管理方式，坚持多方参与、共同治理，充分发挥社会组织、企业和市民在城镇管理中的协同、自治、自律和互律作用。进一步理顺城镇管理体制，推动城镇管理重心下移，充分发挥社区、街道在城镇管理中的基础作用。
（作者为中共湖南省委常委、湖南省长株潭“两型社会”建设综合配套改革试验区工作委员会书记）
编辑 麦豆 责任编辑 郝名
