城乡统筹网独家约稿：党的十八大报告指出：“解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决‘三农’问题的根本途径。”这是我们开展农村工作的指导方针。最近，有位外国朋友拿着十八大文件，指着这两句话问我：“第一句话，我明白，第二句话，我不懂，为什么说城乡发展一体化是解决‘三农’问题的根本途径?”我向他作了解释，中国的“三农”问题长期解决不好的重要原因，是因为城乡二元结构体制的障碍。
城乡二元结构的本质特征
中国的城乡二元经济社会结构的本质特征，是把全国的公民分成两类，对城市居民和农民实行不平等的政策。这个思想来源于苏联。苏联在城市实行全民所有制，工人阶级是领导阶级，是建设社会主义的主体。在农村、在集体农庄实行集体所有制，集体农庄未来也要过渡、转变为全民所有制。斯大林在“社会主义经济问题”中说：“农民是应该向社会主义纳贡的。”所以，苏联政府制定的国家粮食和农产品的收购价格一贯偏低，实质是通过这种工农业剪刀差向农民征收高额的税。毛泽东虽然在1956年《论十大关系》一文中批评苏联“把农民控得太苦”，所以农业搞不好，强调处理好重工业、轻工业和农业的关系，但在整个一五计划期间，中国推进以重工业为主体、资金密集型的工业化建设，除了对农业挤压和剥夺外，别无他法。一旦这种挤压和剥夺慢慢成为一种发展路径依赖，就形成了城乡二元社会结构体制。在这样的社会结构里，城乡居民享有不同的社会福利和公民权利。例如在1985年以前，实行棉布定量供应的政策，城市居民每人每年发18尺布票，而农民只发15尺布票;又如车祸中轧死了两个孩子，一个市民的孩子要赔20万，而农民的孩子只赔6万多。这种同命不同价的政策，一直到两年前才废止。
长期实行这种不公平、不合理的城乡二元结构体制的结果，严重压抑了广大农民的生产积极性，束缚了生产力的发展，致使农业生产长期徘徊不前，农村落后，城乡差距越来越大。
城乡二元社会结构的另一个特征就是城乡居民之间的社会区隔。这种社会区隔不仅仅包括城乡居民就业、居住区域的分割，也包括市民和农民身份间社会流动的不可逾越性。自上个世纪60年代初，户籍制度成为严格限制农民到城市就业的社会管理制度以来，由农民身份变为市民身份仅有考学、参军等很窄的渠道，农民向市民身份转化几乎成为不可逾越的鸿沟。但纵观各国由农业社会向工业社会转型的过程中，农民向市民转化是工业化发展的一个必然。我国尽管在改革开放以后，尤其市场经济体制确立以来，农村人口向城市流动就业得到了市场的认同。但是由于以限制农村人口向城市流动为主要目标的户籍制度并没有得到根本性的改革，原有的城乡二元社会结构如电脑复制般的又嵌入在城市社会生态中。城乡居民的这种社会区隔直接影响了城乡劳动者的自由流动，人为地遏制了中国城市化进程。目前我国城市化水平明显滞后于工业化水平。按照现代化的各项指标计算，我国工业化水平基本达到现代化的中后期，而城市化水平虽然从数量上看已经超过50%，但从发展质量来看，我们的城市化还处于现代化的初期水平。因此，尽早破除城乡居民社会区隔的二元社会结构体制，是推进中国城市化、现代化必须要解决的问题。
破解城乡二元结构的几次实践
1978年改革开放，农村率先改革，实行家庭联产承包责任制。农民获得了土地等生产资料的自主经营权，恢复了农业生产的家庭经营形式，农民得到了实惠。不久又解散了人民公社，重建乡镇村的体制，这是对城乡二元结构体制的一次冲击，极大地调动了农民的生产积极性，农业连年丰收，农民收入大幅增加。但农村改革进入到流通领域、城乡关系等重要方面时，就遭到了强烈的抵制，曾有几次农民要求改革户籍制度，都遭到了否决。结果，城乡二元经济社会结构体制被保持了下来。
九十年代，城市经济体制改革逐步取得成效，特别是邓小平南巡讲话发表之后，城市的二、三产业大发展，需要大量的劳动力。于是数以千万计的农民工涌入城市，涌向东部经济发达地区，原来的农民工是以离土不离乡为主的，到上世纪九十年代中后期，则以离土又离乡为主了。到2012年，有关部门统计，农民工总量为2.626亿人，其中离土又离乡的农民工超过1.633亿人。这么大量的农民工进入城市，为中国经济发展注入活力，创造了巨大的财富，这是中国经济持续繁荣的一个重要原因。但是，这种农民工体制，他们干的是产业工人的工作，拥有的却是农村的户籍、农民的身份，收入很低，过着两栖的生活。农民工在城里得不到应有的公共服务，享受不到应有的社会保障和权利，也融不进城市。从体制上分析，原来的城乡差别在空间上是分开的，农民工常住到城里，我们对有户籍的市民实行一种政策，对农民工实行另一种政策，实际就成了城市内部的二元结构。这样不公平、不合理的体制，致使社会问题、社会矛盾乃至社会冲突多发、频发，成了中国特有的城市顽症。
中共十六大以来，党中央明确把解决好“三农”问题放在全党工作重中之重的位置，提出统筹城乡经济社会发展的方针，建立“以工促农，以城带乡”的长效机制，彻底废除农业税费，给种粮农民多种直接补贴，大量增加对农村的投入，进行大规模农村基础设施建设，恢复推行新农村合作医疗，实行农村义务教育，在农村推行低保和新型工伤保险制度。所有这些强农、裕农、惠农政策的密集出台，调动了农民的生产积极性，推动了农业生产的发展，实现了粮食总产九连增，农民收入实现九连加。
这十年，党和政府一开始就把解决好“三农”问题列为全党工作的重中之重，并付诸实践贯彻落实了，也切实解决了一部分问题。但是，我们还应该看到：我们虽然取得了很大成绩，但我们为此投入了很多力量，付出了很大的代价，而成效并没达到我们的预期。2001年的城乡居民收入差距为1:2.9，2012年扩大为1:3.13。现在农产品的供求现状已相当严峻，既定的粮食和主要农产品基本自给的方针，受到了严重挑战。
破除城乡二元结构体制，是解决“三农”问题的根本途径
自从我们开展大规模经济社会建设以来，从第一个五年计划开局，至今正好60年，一个甲子。历届党和政府，一贯重视农业，关注农村、农民问题的解决，为此投入了大量的人力、物力和财力，才有了今天中国的繁荣和兴旺，这可以说是发展中国家实现现代化的一条基本经验。但是，直到现在，我国的“农业基础仍然薄弱，最需要加强;农村发展仍然滞后，最需要扶持;农民增收，仍然困难，最需要加快”。2012年，全国仍有34%的劳动力在从事农业，当年只创造10.1%的国内生产总值，生产的粮食和主要农产品已不敷供给。占总人口近50%的农民人均纯收入只有城镇居民可支配收入的31.9%，农村和城市的差距仍然很大。这一切同我国已是世界第二大经济体的地位，同经济结构已处于工业社会中期阶段的水平，同我国整个经济仍在持续快速发展的要求，是很不相称的。
“三农”问题之所以难解决，是我国农村从土改以后就按照计划经济体制的要求，把农民组织到高级农业合作社、人民公社的体系里，逐步形成了城乡二元经济社会结构体制的结果。这种城乡二元结构体制，是为计划经济服务的，限制、束缚了农业、农村、农民的发展。改革开放以后，中国实行社会主义市场经济体制，经过三十多年的努力，在城市、在二三产业方面已经破除了计划经济体制的束缚，已经基本建立了社会主义市场经济体制，但因为各种原因，城乡分治的户籍制度和集体所有的土地制度等重要体制还没有改革，所以在农村，城乡二元结构的体制还继续进行着。
多年来的实践表明，城乡二元结构已经渗透到中国经济社会的方方面面，特别是还同城乡社会各阶层的利益关系纠结在一起，真可谓是根深蒂固、盘根错节。城乡二元结构体制可以说是计划经济体制在农村的最后一个堡垒，改革的难度很大、阻力很大。但又非改不可，不破除城乡二元结构，“三农”问题就解决不好，解决不了。这里可以用两个成语来形容，“鲁难未已”，“国无宁日”，用来形容当今中国存在城乡二元结构的状况，是很恰当的。
根除城乡二元结构的三项重要举措
要从根本上破除城乡二元结构体制，应该而且必须从改革户籍制度、土地集体所有制和财政金融体制这三项制度入手。
第一，改革城乡分治的户籍制度。这是八亿多农民翘首盼望了半个多世纪的愿望，他们中的很多人要实现中国梦，第一步就是解掉束缚在身上的户籍绳索，这样才能和城里人站到同一条起跑线上。改革的条件也正在成熟，许多城里人也认识到，必须要改革掉这种落后的户籍制度。现在的争论主要是，先剥离掉附着在户籍上的各种福利等权益条款再改革;还是先改户籍制度，再逐步改掉这些本不该附着在户籍上的条款。这本来是个方法问题，但确实反映了不同社会阶层的利益关系。应该先改户籍制度，再逐渐剥离附着的条款。如果要等到剥离了再改，那就不知等到猴年马月了，这实际是不想改革的借口，应该由决策部门作决策，否则还会拖，是会误大事的。
第二，要改革集体所有制的土地制度。所谓集体所有制，是苏联按计划经济体制时的杜撰，名为公有制的一种，明确定为是过渡性的，将来是要转变为全民所有的。谁是“集体”，集体成员的边界是不定的。集体内部成员之间是不平等的，谁是领导，对集体的财产就有支配权、决定权。现在我们农村的土地实行集体所有制，名为本村农民集体所有，但农民只有承包使用权，而村主任、支部书记对土地有实际的支配权。这些年来，支部书记、村主任把土地卖了，农民还不知道。这种土地所有制，引出了许许多多的矛盾。根据我国的国情和社情，实行“土地国有，永包到户”的方案比较好。把土地的所有权统一收为国有，实行城乡一体化的土地国有制;农村土地承包、转让、租借、转变用途、征占都要制定法律，由相关的管理机构负责。“永包到户”，考虑到农村土地已经基本都承包到户的事实，国家可确定某一个时间，经过核实确定谁承包的地块，确权颁证，国家和农民签订承包契约，从此就不再变了。农村现在有些地方还在不停地调整土地是不对的。土地永包到户以后，农民的土地承包权就是物权、财产权，再发生变动，应制定相关的法律、法规加以规范。
第三，实行财政体制的改革。我国现行的财政体制，是在城乡分治的格局下逐步形成的，虽然经过几次改革，但对城市、对居民实行一种政策，对农村、对农民实行另一种政策的格局没有根本改变，对农业、农村、农民发展很不利。应该按照十八大报告提出的“要加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。坚持工业反哺农业，城市支持农村和多予少取放活方针。”通过调整改革，逐步实行城乡一体化的财政体制。应该看到，城乡分治的财政体制是计划经济体制的产物，是城乡二元结构体制的经济支柱，不调整改革这种财政体制，城乡二元结构就不可能从根本上破除，农业的弱势地位就不可能改变，农民也富裕不起来，城乡差距不可能缩小，更谈不上城乡共同繁荣。改革是需要成本的。在近期，财政更应向农村倾斜，财政部门要加快财政体制改革的步伐，使长期困扰我们的“三农”问题从根本上得到解决，使农村走上社会主义市场经济体制的康庄大道。
总之，只有从户籍制度、土地所有制和财政体制上进行改革，实现城乡发展一体化，才能从根本上破除城乡二元社会结构体制。从根本上破除了城乡二元社会体制，农业才有望实现中国特色的农业现代化，农村才有望实现城乡一体化的美丽和谐乡村，农民才有望成为现代农业的经营者，成为现代社会主义国家的公民。
（著名农村问题专家、中国社会科学院荣誉学部委员
