党的十八大指出：“要牢牢把握发展实体经济这一坚实基础，实行更加有利于实体经济发展的政策措施”。在拉美、东南亚一些国家出现了城镇化发展的反复和停滞，“贫民窟”现象等问题突出，事实上，这些问题的出现很大原因是由于这些国家在推进城镇化过程中，没有将实体经济支撑提高到城镇化发展应有的战略高度，表现出一种“有城无市”的城市化发展特征，由此引发了失业率攀高、犯罪率上升等社会问题。因此，如何看待产业发展在城镇化中的支撑作用，以及如何通过产业发展来有效地促进城镇就业等问题，都是我国当前城镇化进程中必须着力解决的重要问题。
一、城镇化发展需要实体产业支撑
产业发展是城镇化发展的内在动力，是解决城镇就业问题的有效途径，是维护城镇社会稳定的重要保障。
一般理论认为，农业、工业和服务业是推动城镇化的三大动力，而其本质就是城镇化需要实体产业发展的支撑。那么，如何理解城镇化发展需要实体产业的支撑？如何看待产业发展在城镇化中的作用？我们具体可以从历史和现实两个维度来理解这一问题。
从历史维度看，城镇化发展与产业发展息息相关。世界城市化历程发轫于18世纪英国的工业革命，此阶段的产业革命正是推动城镇化发展的主导力量。以蒸汽机为标志的第一次产业革命，资本主义建立起以机器大工业为特征的集中生产制度，吸纳了大量农业转移人口涌入到城镇，并催生了一大批新兴城镇。随着产业革命的推进，特别是第二次科技革命的爆发，社会生产力有了极大的提高，西方资本主义国家逐步实现了工业化。在这一阶段，劳动力、资本等生产要素大规模向城市转移，城市在教育、科技、文化等方面具有了更加强大的集聚力，从而生产力逐渐向城市配置。这一阶段城市间的联系开始加强，服务业也逐渐开始发展，产业发展在推动城市化进程方面的作用更加突出。到了20世纪50年代，以电子信息、计算机等新技术的兴起为标志，城市化水平又得到了长足提高。这一阶段的产业发展特征不再以制造业为重心，而是逐步走向服务业为主导产业的新的产业结构形态。服务业的发展，带来大量的就业岗位和就业机会，同时能够为城镇居民提供更加舒适的生活工作条件，由此，形成新一轮城镇化发展的强大动力。
从现实维度看，产业发展水平的高低决定了城镇化发展质量的高低。从美国、英国、日本等国家城市化走过的历程可以充分地看到，一个国家只有具备高度发达的产业分工体系，才能吸纳大量劳动力，才能为转移人口创造充分的就业机会，才能推动城市化健康可持续地发展。而拉美、东南亚一些国家则在产业发展支撑城镇化方面有很多的教训值得我们吸取。
以纵向和横向两个维度的分析，可以看到：产业发展是城镇化发展的内在动力，是解决城镇就业问题的有效途径，是维护城镇社会稳定的重要保障。只有具备强大的实体产业发展能力，才能为城镇化发展提供源源不断的内生动力，才能对城镇化的可持续发展提供有力支撑。
二、 产业支撑与城镇化就业问题
城市就业问题的解决，最终要回到产业发展上来，只有具备坚实的产业发展基础，才能真正破解城镇化的就业难题。
应当说，在城市化加快发展的过程中，实施积极的就业政策，广泛开展再就业支持，已成为政府和学者们的共识。但应强调的是，城市就业问题的解决，最终要回到产业发展上来，只有具备坚实的产业发展基础，才能真正破解城镇化的就业难题。
强化现代农业对城镇就业的支撑作用。可能人们会有疑问，农业与城镇就业有何必然的联系？现代农业是一个产业体系，是包括第一、二、三产业的完整产业链条。通过发展现代农业，一方面，可以促进农村人口的就地就业，减少农业转移人口对城镇就业的压力；另一方面，现代农业的发展实际上是和城市的第二、第三产业紧密联系在一起的，是相互促进的。通过现代农业产业链的延伸，能够促进城市农产品加工产业、食品加工产业等行业的发展，由此能为城镇发展提供更多的就业岗位。
强化工业发展对城镇就业的支撑作用。发达国家将其制造业、纺织业等第二产业部门迁移到劳动力丰裕的发展中国家，以实现产业结构的转换。但回过头来看，这种产业转移最大的弊端就是带来了“工业空心化”现象，带来了失业率上升等种种问题。工业体系的完善与否，是保障城镇经济能否进入良性循环的关键因素。因此，在我国城镇化进程中，必须高度重视工业发展在城镇就业中的支撑作用，应当继续推进劳动密集型产业的发展，积极促进城市就业率的提高。当然，这并不是说不要发展资本密集型和知识密集型产业，而是要在产业选择上辩证地考虑城镇就业和产业竞争力两者之间的关系。
强化服务业发展对城镇就业的支撑作用。服务业是城镇就业的最大容纳器。城镇化过程中随着人口的聚集、居民生活水平的提高以及生活方式的种种变化，都会扩大生活性服务业的需求；而城市的产业发展与集聚，又能够创造出生产性服务业的巨大需求，这两种需求正是创造就业机会的最大源泉所在。研究表明：一些现代服务业和生活服务业，比如金融保险（放心保）、会计法律、文化旅游、信息咨询等产业往往都是建立在较高的社会化分工和较为完善的产业体系基础之上的，也就是说，城镇对于发展现代服务业具有天然的优势。所以，积极发展第三产业能够极大地增强人口的集聚效应和规模效应，促进城市就业水平的提高，为解决好城镇就业问题提供有力保障。
三、城镇化进程中产业发展的政策体系
通过积极构建促进城镇产业发展的财税、金融、产业等方面的政策体系，推动现代农业、工业和服务业的协调发展。
构建促进城镇产业发展的财税政策体系。现代西方国家城市产业发展的历程表明，政府的财税政策在产业发展的过程中起到了非常重要的作用。财税政策主要包括财政政策和税收两个部分。从财政政策来看，要加大对发展现代农业的龙头企业的补贴力度，对这些企业的贷款实行部分财政贴息的政策，以促进现代农业产业的发展，同时加大对城镇工业企业的财政支持力度，综合运用财政担保、财政贴息等措施，帮助城镇工业企业获得更多的产业发展动力。从税收政策来看，要积极推行营业税改增值税的改革，对各类企业实行结构性减税政策。“营改增”税收方案能够有效地消除重复征税，促进产业的社会化和专业化分工，降低企业的税收成本，从而激活企业发展的活力，为城镇创造更多的就业机会。同时，要加强对企业所得税的税制改革，逐步统一各类企业的税率制度，为城镇各类产业企业创造更加公平的竞争机制。
构建促进城镇产业发展的金融政策体系。金融是现代市场经济的核心，要进一步夯实产业发展对城镇就业的支撑作用，我们必须进一步深化金融体制改革，积极构建促进城镇产业发展的金融政策体系。一是要积极对能够促进城镇就业的第三产业企业提供较低利率的利率政策，或者通过财政贴息等方式，促进这类企业的发展，为城镇就业提供更为广阔的空间。二是要积极扩大对能够促进城镇就业的工业类企业提供更加有力的信贷政策，为这类企业在间接融资途径上提供政策支持。三是要积极放宽能够促进城镇就业的服务业类企业直接融资的比例。
构建促进城镇产业发展的产业政策体系。这里讲的“产业政策”主要是指狭义上的产业政策，具体是指消除垄断、产业选择、产业培育和保护等方面的政策体系。首先，在未来城镇化发展阶段，需要进一步深化垄断企业改革，在航空、电信等服务行业中引入竞争机制，不断促进民营经济的发展，为城镇提供更多就业岗位。其次，地方政府应当根据地方的资源禀赋优势和特点，选择具有比较优势的主导产业和特色产业，以点带面，带动产业发展和区域经济发展，从而为解决城镇就业问题提供产业支撑。再次，要加强服务业的培养和发展。2011年我国服务业的生产总值占GDP的比重仅为43.1%，较之美国、德国等西方国家的服务业产值占GDP比重还有较大距离，这些国家服务业比重普遍都超过了70%，我国的城镇服务业发展还有很大空间。
李克强总理在《协调推进城镇化是实现现代化的重大战略选择》一文中提出 “城镇化需要不断强化产业支撑”，“城镇化需要产业发展来充实，通过产业发展促进就业和创业”。应当说，通过积极构建促进城镇产业发展的财税、金融、产业等方面的政策体系，推动现代农业、工业和服务业的协调发展，为我国城镇化发展创造更多就业机会和岗位，为城镇化提供更为强大的内在动力，这也是我国城镇化发展的应有之义。
（作者系中国铝业公司新闻中心博士）
编辑 麦豆 责任编辑 郝名
