城镇化的核心是农民工市民化和城市可持续发展。
城镇化内涵实际上比较简单，就是农民进城。中国的城镇化不是那么简单，要解决农民进城过程中一系列的问题。
第一是如何通过一系列制度改革来解决农民进城以后和城镇居民的平等化，这里关键问题就涉及户籍制度改革。
第二是农民进城要享受公共服务，享受居住、就业等方面的均等待遇。 所以，新型城镇化内涵就两个，首先是农民工市民化，第二个就是可持续发展。
中小城市解决户籍壁垒实际上早已经有政策。2000年中央11号文件(《中共中央、国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见》)就明确在县级市以下，包括县级市放开农民进城政策，农民们可以在农村保留自己的土地，保留自己的宅基地。到了2010年又进一步明确在地级市放宽，居住达到一定期限，有稳定的就业，缴纳社保，只要满足这三项就可以进城。这几个文件颁发以后，解决了中小城市当地农民进城落户的政策限制问题。
现在看，当下户籍制度改革面临着几方面的新问题：一是当地农民落户已经不是主要矛盾，很多当地农民特别是近郊农民，因为有土地升值预期，有宅基地等，并不愿意转为城镇户口；二是本地人对外来人口也就是非本地户籍农民进城普遍排斥；三是以城市行政等级确定户改优先顺序的思路不好操作。大中小型城市，人口规模不一样，发展也不平衡，由于公共服务差别较大，涉及户改的利益支出差别也大，“一刀切”的政策难以落实；四是外来人口所占比重不同，改革的压力也不同。有的城镇人口倒挂，外来人口是本地人口的几倍。这就很难放开落户限制；五是大城市主城区和下辖区的外来人口如何区分；六是现在户改设置的条件比较苛刻。例如以社保缴纳年限为前提，就没有考虑到我国有1亿左右农民工属于灵活就业，没有地方缴纳社保；七是各地户改态度并不积极，没有哪个城市愿意主动放开落户政策。这就牵扯到解决农民工进城，给地方政府多大空间的问题。把改革主动权交给地方，也直接影响到实施的效果。
如何放开户籍，这应该从两方面看，因地制宜，分类指导。
对于利益矛盾不那么突出的地方，改革力度要大一点。对于京沪这类矛盾比较突出的地方，可以慢慢调整。
但应该指出的是，第一，户改是中央的制度，不能完全按照地方的想法。第二，改革，也不可能满足所有人的要求。第三，我们不能认同一些不合理要求。第四，在充分考虑到某种利益群体固化的前提下，稳步有序推进政策实施。
我认为，改革一定要把步子迈出去。在北京有近800万的外来人口，20%是举家迁居在北京的，长期在京就业、居住、纳税，他们有权利享受北京的公共服务。对于这些重点人群，应坚定不移地解决他们的落户问题。
香港的移民政策也很严，但只要被公司雇佣，不管什么岗位，满七年，就给办理长期居住证。我们也应对举家迁徙到城镇，长期居住的外来人口，应该强制地方执行落户政策，满足长期工作居住多少年条件的一次性解决。 如果放权给地方，地方肯定不愿意做。
我调查很多地方，没有一个城市愿意解决，而且设置的条件极为苛刻，例如年龄、学历、职称等一系列的要求，这个我觉得不太合理。
中国户籍矛盾已经积累了30年，若从50年代末到现在已经50多年了，一次性解决全部几亿进城农民工落户，肯定会有很大问题。
无论预期怎样，第一次改革，所谓积极，就是一定要充分显示出改革的力度，至少通过户籍制度改革，无论在哪一类城市，都应该有所突破。先解决几千万人的落户。所谓稳妥，就是对于尚不具备落户条件的，要通过农民工市民化政策，逐步解决他们与当地城镇户籍居民同等的公共服务问题。一旦公共服务差距经过一段时间的努力，缩小为零，人口自由迁徙也就变成现实。
中国的城镇化最大的特点就有两个，第一个特点是速度快，是三十年的高速增长，这在世界上除了东亚国家之外，其他国家都是五十年，一百年，甚至更长。第二特点是人口规模大，是世界上前所未有的。这么短的时间，我们面对这么多的人口集聚，这么快的城镇化进程，政府的反应肯定有些滞后。
你说如何让农民工融入城市，首先我们不是2.6亿农民工进城找就业，他们是已经就业了。现在的城镇化率是52.6%，到2030年城镇化率可能达到70%。将会有3亿多甚至4亿多的人口要进入城镇就业。这样就需要解决他们的就业选择问题。
目前从事工业的占较大比重，但是如果几亿人口都从事工业，问题就大了。什么样的工业容纳的下？这涉及产业结构调整，也涉及未来的城市生态化道路问题。
从发达国家走过的路程看，基本都是通过服务业接纳的就业人口。中国目前服务业发展比重较低，甚至低于中等收入国家8个百分点。因此，调整产业结构是一个重大问题。
第二个问题就是产业结构趋同化，就是区域间高度竞争。我们目前的城市发展，产业结构相同带来的竞争非常普遍。因此说到中国城市产业上的千城一面，也是比较普遍的现象。
（ 作者李铁为国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任、研究员、博士生导师、清华大学特邀高级研究员、城市化问题专家、国务院特殊津贴专家、北京十二五规划专家委员会委员、世博会中国馆咨询专家。）
编辑 麦豆 责任编辑 郝名
