改革开放以来，在经济发展拉动及政策的推动下，我国城市化快速发展，城市化率从1978年的17.9%增加到2012年的52.6%，已经超过了世界平均水平。在快速推进的同时，也出现许多困扰发展、值得关注的重大问题，中国的城市化目前已经走到了十字路口，干得好成欧美，干不好就有掉入拉美陷阱的危险。
我国城市化进程中存在六大模糊
1.内涵模糊
城市化就是把人化入城市的过程。而许多地方只注重“物”的城市化，不注重“人”的城市化。只关心脚下的地，不关心地上的人。因为地可以生财，人只会花钱。中国社科院发布的《2009中国城市发展报告》显示，2001年至2007年，地级以上城市市辖区建成区面积增长70.1%，但人口增长只有30%。当前，我国城市化率是53%，而城镇户籍人口占总人口的比例只有约35%。这意味着还有18%，即2亿多生活在城市里的人没有真正城市化。许多进城农民是“扛锄头的市民”，并没有成为真正的市民。有学者把这种城市化称作“半城市化”、“浅城市化”。有关调查显示，农民工在城里有自己房屋的只占0.7%。无处安身，何以乐业。城市化的内涵首先应该是人的城市化，很多地方对城市化内涵认识模糊，以为盖上房子、修上路就是城市化了。一些地方推进城市化的冲动来自于对土地财政的依赖，千方百计把农民土地变为建设用地，然后以地生财，一些农民“被上楼”，一些村庄成建制地变为城市，违法拆迁、暴力拆迁时有发生，城市变大了，农民利益却受到严重损害。农村问题城市化、农民问题市民化的矛盾内化倾向愈加刚性。
2.格局模糊
先发展大城市，还是先发展城市群，还是先发展小城镇？理论界一直争论不休，实践中各干各的。笔者认为，中国应沿着费孝通上世纪80年代初提出的“小城镇、大战略”的路子走。中国这么多农村人口，要实现城市化，首先应该走就地城镇化的路子，然后再慢慢向中等城市、大城市集中，一步跨入大城市非常不现实，人力、物力、财力及管理能力都准备不足。应该先发展小城镇，让农民就地城市化，就近城市化，这是符合中国目前实际的城镇化道路。当前，国家的资源配置主要是先发展大城市，对小城镇用力太少，不仅如此，苏州等很多地方都在斥巨资建城市综合体，而“智慧城市”也在全国90个城市首批试点。这一由IBM提出的“智慧地球”转义而来的舶来品，在国外也不过5年时间，我们今天就匆匆拿来，盲目性太大，代价太大，“智慧城市”千万不可“利令智昏”。许多城市社区建设追求高档化、贵族化、奢华化，动辄国际一流。典型表现就是争建摩天大楼。目前中国已有摩天大楼1000多座，正在建设的还有1000多座，远超美国的436座和阿联酋的50座。以每座50亿元投资计，中国2000多座要花10多万亿的投资。这种“高端化”发展更加剧了农民工的“低端化”生存。2011年有个中国城市国际形象调查，结果显示，全国有655个城市正计划“走向世界”，200多个地级市中有183个正规划建设“国际大都市”，这个口号连我们的首都北京都没敢这样提。一个看似简单的口号，反映的是我国城市建设中不切实际、贪大求洋的错误倾向。
3.路径模糊
城镇化的路径有两条。一是先城后市，二是先市后城。两种格局多自宋代形成。先城后市是当时在许多要塞建立城堡，逐渐形成政治经济中心。这是官办的。先市后城由民间自发兴起，政府不设完整的行政系统，只派员管收税和消防，事务由地方士绅管理。宋代此类市镇十分发达，见于史载的就超过3600多个，其中不少市镇不论人口数量还是经济发达程度都超过一般州县。可见，城多因政治兴起，而市多由经济驱动。宋代是我国历史上由城坊制向街巷制转换的时代，是城镇化发展的高峰，从宋代的现象可以看出，只有按市场规律发展城镇，城镇才会兴旺发达。城市是城和市的结合，有了城必须有市。今天好多地方盖了一座空城，没有市，就是没有用市场力量去解决，而是用行政力量去推动。即便一个靠某项产业发达起来的城市，一旦没有产业支撑失去市场，也会很快萧条下去。英国利物浦是工业革命的先驱城市，其财富总值一度超过了伦敦，20世纪30年代的严重经济危机让利物浦遭到灭顶之灾，大批企业倒闭，20世纪70年代中期开始，利物浦的支柱产业造船业急剧萎缩，失业率再次成为英国最高。城市大片区域荒废，杂草丛生，基础设施闲置，到处是破败的景象。2011年的人口普查显示，利物浦人口为46.6万人，比1931年的84.6万人，下降了将近一半。这种由于缺乏稳定的产业支撑以至由盛转衰的城市，世界上屡见不鲜。美国的底特律由于汽车业的萧条使人口由1950年的1849568人下降到2010年的713777人。德国的莱比锡，柏林墙被推倒后，这个繁荣之都成了“鬼城”。俄国的伊万诺沃因纺织业快速崛起，随着苏联解体，1998年该城工业总产值只有1980年的20%。苏联解体后，由于靠行政支撑的力量崩溃，在几年内俄罗斯萧条城市从7个飙升到93个。强行推行城市化是一种灾难。从1950年起世界萧条城市的数量大于城市化城市的数量。1960-1990年内，萧条城市数量增长了一倍，而城市数量只增长约60%。在我国，还有多少像鄂尔多斯建造的“鬼城”不得而知，但以为凭政策和批文、靠权力和理想就能造出城市的现象依然盛行。2003年曹妃甸开发启动，最初规划30平方公里，随即改为60平方公里，接着跃升为250平方公里，最后扩展为2000平方公里，正好又赶上了2009年国家四万亿盛宴，投资从2008年的327.6亿一下狂增到2009年的1023亿，2012年又猛降到600亿以下。猛药效短且推高债台，目前有人说曹妃甸每天都要支付一千多万的利息，而年财政收入仅50.5亿元，即使当地官员不吃不喝也只够还利息，本金支付如到偿期，不知当地政府如何咽下这权力造城和运动造城的苦果。相反，在我们现实生活中，有些历史重镇，交通发达、历史悠久，物流集聚能力很强，方方面面条件甚至比一个市县所在的城都好，但它只是一个镇的构架，行政力量严格制约它的发展，不是按照市场规律去配置资源，它就是发展不起来。有城无市和有市无城的困扰该让我们清醒了。在城市化问题上，决不能让那只看得见的手永远看得见，那只看不见的手永远看不见。
4.速度模糊
是按照经济规律循序渐进，还是按照官员意志大步跃进，这个问题一直被忽视。城市化增长20个百分点，英国用了120年，德国85年，美国80年，韩国也有30多年，我国仅用了22年，而近几年每年都以一个多的百分点在猛增。我国只用30多年时间就赶上了西方国家近300年的城市化历程。城市化过快会带来有城无市、资源浪费、土地矛盾、社会管理、交通拥堵等一系列问题。一个更深层次的问题是，本来可以增值70年的土地，一次性卖给开发商，一下子把70年的钱拿过来了，土地权利给了开发商。本来可以循序渐进，逐年生财，但是现在却把70年的钱一次性拿过来一下子花光，与后代争饭吃。这种速度模糊造成的隐患让子孙情何以堪。过快城市化、过度城市化，拉美陷阱的教训世人皆知。中国曾经出现过两次逆城市化现象的无奈也摆在那儿。一次是上世纪五、六十年代之交所谓的“三年困难时期”，由于城市化超越了农业的供给，国家不得不采取关、停、并、转一些企事业单位的措施，把2000多万市民赶回农村重过农民生活。第二次即发生在上世纪60年代末到70年代中期的知识青年上山下乡运动，由于城市经济萧条，提供不了那么多就业机会，也没有那么多粮食养活当时的人口，就把2000多万知识青年赶下乡去，与农民争饭吃。在计划经济时代，通过政治动员和行政命令即可有效解决这些矛盾和问题。今天，在市场经济条件下，再想轻而易举地重走逆城市化的路子化解矛盾，可谓要“难于上青天”了。中国是否要急于在未来15-20年里把城市化率最后约20-30%的空间填满，是一个尤其值得研究的大问题。
5.功能模糊
城市规划在功能上定位不清，城市规划被誉为城市第一资源，规划的失误将带来建设的失误，而建设的失误往往难以弥补。比如城市规划的预见性不足，城市产业布局的失衡，埋下了交通拥堵的“隐患”，而当实际的拥堵问题出现后，再对原有规划进行改良，不仅造成巨大浪费，而且只能是事倍功半。大城市的学校、医院、图书馆、演出场所等城市中心，集中了大量优质公共资源。北京的许多医院已经不只是北京人的医院，更是全国人民的医院，大量的人流从不同地域汇集于此，人满为患已经成为常态。在北京1000余所小学的门前及附近道路上，由于接送孩子也在形成交通拥堵。此外，由于大量商务区和行政办公区集中于市中心，过度开发和人流高度聚集，高昂的房价让大量人群迁往外环和城郊，而那些远离市中心的开发新区功能单一，仅仅为了生活，不能有效吸纳就业，导致职住分离。亚洲最大社区北京天通苑被誉为“睡城”。北京市中心以外的数十个居住小区也与此相仿。实际上，全国大多数城市都存在职住分离的严重问题。借鉴国外职住一体，围绕大城市分业建设一群卫星城应是值得思考的路径。
6.规模模糊
城市规划在规模设计上不符合现实。城市的规模首先应该与城市辐射范围内的人口数量及功能、性质、发展条件相适应，讲求适度规模。但是在我国城市化进程中，很多地方政府好高骛远，贪大求洋，在没有客观考虑自身资源禀赋的情况下就出台大而空的城市发展规划。目前把我国所有城镇规划的总人口加起来已经超过20亿，就算现在把所有农村人口都转移到城市，也还有6亿多的数量缺口。难道我们还要从国外再进口几亿人来居住？福建某一个只有25万人的山区小县，县城规划建成区面积为100平方公里，控制区为150平方公里，该县25万人中，已经有66%的劳动力外出经商务工，有的已落户它乡，举家迁出，不再回归。不知决策者今后从哪儿弄来上百万人到这里居住。25万人口大约8万户左右，即便每户分配给十个生孩子的指标，也只能在相当长的时间内生出80万人来，今天就建这么大的城，浪费得实在令人惊诧。可见，在城市化进程中盲目规划，大铺摊子、铺大摊子的现象已经十分普遍。照此规模建设，我国城市化进程很难实现科学、理性地发展。
我国与西方国家城市化存在五大差异
1.西方国家在殖民地消化矛盾，我国只能靠农村解决问题
城市化过程就是资源和资本集聚的过程，需要消耗巨大的资源，支付巨大的社会成本。这种资源消耗和成本支付，在西方国家，主要是通过殖民地扩张来消化的。他们掠夺殖民地资源、向殖民地转移过剩劳动力和贩卖奴隶，把城市化过程中的矛盾和问题大都转嫁了出去。300多年前，北美大约有1亿印第安人，但是欧洲人到来以后，在这里大规模地开拓疆土，大规模地掠夺资源，在美国的印第安人现在仅剩40多万。他们的剩余劳动力也通过向殖民地输出得到了很好的消化。300多年的殖民化，欧洲大陆共移出四分之一的人口，资源环境空前宽松。我国与西方国家不同，中华民族一直是一个内敛的民族，我们没有殖民地，我们不可能通过大量掠夺资源而获得财富积累，也不能通过殖民扩张而输出剩余劳动力，更不能通过贩卖奴隶而获得低成本的劳力。我国城市化过程中的矛盾只能通过价格“剪刀差”、低成本的农民工、低廉的土地价格等方式在“三农”中消解。这是历史的宿命，一部分人想违背常规的尽快过上好日子，就必然要牺牲另一部分人的利益。西方在这个过程中是通过矛盾外化的方式渐次推进，中国走的是一条通过矛盾内化的方式快速推进的路子，面临的困难和问题当然更为艰巨和复杂。
2.西方国家农村人口总量少，中国农村人口总量多
西方国家地广人稀，资源丰富，可利用空间大，容易谋生。美国和加拿大的国土面积与中国相当，但是它们的人口数量分别是3.1亿多和0.3亿多，分别不到中国的四分之一和四十分之一。根据2010年第六次全国人口普查，我国总人口超过13.7亿人，据权威部门预测，我国人口峰值可能出现于2050年前后，届时我国人口将达到16亿。就算到时候达到发达国家70%的城市化率水平，我国还有将近约5亿人口留在农村，这个数字恰好相当于我们建国时的全国总人口。我们努力了一百年，农民的数量不降反升。因此庞大的人口数量决定了我国农村不可能在短期内实现大规模的、西方式的规模经营，土地的基本生活保障作用还将在相当长的时期内持续发挥作用。更无法实现西方式的高城市化率，国家在推进城市化过程中，必须拥有一定的村庄保有量，不然，这样一个人口大国，饭碗端在谁手里就成了一个天大的问题。
3.西方国家循序渐进，而我国则以大跃进的形式推进
西方国家城市化是建立在工业化和农业生产发展的基础上，经历了较长时间的过渡。我国的城市化却是突飞猛进的发展。改革开放以来，城市化率从17.9%一路高歌猛进推高到约53%的水平，差不多以每年一个百分点的速度在激增，这是典型的超常规大跃进。这种大跃进明显透露出军事化思维的影子。一些基层干部由于长期受到革命传统的熏陶，在思维方式上没有彻底完成从革命党到执政党的角色转换，导致行为方式还带有较深的革命痕迹，他们用摧枯拉朽的阵势，整齐划一的模式，疾风暴雨的方式，推进城市化进程，这种行为方式容易让城市化发展脱离实际，违反城乡格局的自然演替规律，埋下的隐患、带来的后果将难以预测。千万只脚都踩在油门上，急需一只踩刹车的脚。
4.西方城市长期孕育出一个稳定的构架，而快速崛起的中国城市要形成这种稳定的支撑架构，还需要假以时日
西方国家的城市经过几百年的长期发展，已经形成相对稳定的基本构架，这个构架有纵向和横向两个方面，纵向上是宗教信仰这一根轴，横向上是各类社会组织这一张网。西方国家利用宗教信仰让社会群体形成统一的意识形态，起到凝聚人心的作用，西方国家大多数人都有宗教信仰，而一份1996年的调查报告显示，只有4.9%的中国人认为自己有宗教信仰。再加上改革开放前一波接一波的政治运动，搞得人心散乱，凝聚力亟待提高。社会组织是沟通政府和群众的桥梁，也是提供社会化服务的主要载体，它是城市稳定中不可或缺的元素，是城市管理的主要抓手。西方国家有着系统而完备的社会组织体系，构成了强大的社会服务系统，这些社会组织为西方国家的社会稳定提供了强有力的保障。2006年的统计表明，每万人的社会组织数量是：美国52个，法国110个，阿根廷25个，而中国只有2.5个，差距十分明显。因此，健全和加快现代社会组织建设，提高服务社会能力，势在必行。
5.西方国家人口正在回流农村，而我国人口正在流入城市
20世纪70年代以来，西方国家的城市人口开始向乡村和中小城镇回流。有越来越多的人工作在城市，生活在乡村。德国有40％多的人口生活在乡村，英国是28.9％，美国是22％、日本20％以上，英国在上届奥运会期间的一份调查表明，回流群体大多在25—40岁之间，是主要的劳动力，且回流多发生在近十几年里。我国目前正呈现相反态势，农村人为了获得更多的资源，享受到更多的公共消费，正在大量涌入城市，仅是居住在城市中的农民工就已经达到了2.6亿多。世界上所有的贫民窟都在城市，而不是乡村；世界上最舒适的住宅都在乡村，而不在城市。在高速推进的城市化过程中，我们应该保持一份清醒，应该清楚地认识到城市病终究会让一些人返朴归真，在发展城市的同时，乡村同样需要建设，城乡各自承担不同的功能，谁也无法取代谁。尤其吸引世人眼球的是“到庄园去”已成为西方外交的最高礼遇，位于华盛顿附近的敦巴顿橡树园，曾是二战末盟国奠定联合国的地方，在橡树园以北100公里处的戴维营，1959年艾森豪威尔与赫鲁晓夫曾在这里恳谈过3天。1970年卡特在此斡旋埃及和以色列冲突。1980年代末，老布什和戈尔巴乔夫曾在戴维营玩执马蹄铁游戏。小布什任总统期间常把外国政要带回老家农场吃烤肉。2001年1月，小布什邀请普京到自己故乡得克萨斯州克劳福德农场会谈。普京后来在莫斯科郊外的私人庄园招待小布什。2002年10月，小布什曾邀江泽民到克劳福德农场会晤。2013年6月初，奥巴马在距洛杉矶不到200公里的安纳伯格庄园接待习近平。“庄园外交”正以更个性、更随意、更亲和，广受世人青睐而引领世风。
建立新型城乡关系的三大着力点
1.破除离农越远离现代化越近的认识误区
现在社会上很多人认为工业文明和城市文明才是现代文明的发展方向，而农业是与自给自足的自然经济相适应的落后文明形态，因此离农越远离现代化就越近。这是一种流布广泛的认识误区。“三化同步”本质上就是对农业文明、工业文明、城市文明这三大文明的继承和发展，是新的时代背景下三大文明的具体实践，三个文明必须同时、同步、同样的发展。从产生的顺序上来看，三大文明还具有继起性，首先是农业文明，然后是工业文明，再后来才是城市文明。三大文明是人类文明的基本载体，其他文明都是以这三大文明为依托的。作为最早发育起来的农业文明是人类文明的母体文明，它是与工业文明、城市文明并行不悖的一种文明形态。只有农业文明才是人类赖以生存的基本文明，其他一切文明都是建立在农业文明基础之上的文明，全社会都应清醒地认识到没有农业文明的文明是残缺的文明，没有农业文明的经济是断裂的经济，没有农业文明的社会是危险的社会，没有农业文明的发展是不可持续的发展。如果农业现代化这条短腿不能加长，那么实现现代化就是一句空话，现代化各个元素之间的关系不是非此即彼的关系，而是互促共生的关系。中国农业已经渡过了十年黄金期，当务之急是如何让这个黄金期继续保持下去，决不能让“黄金时代”跌入“白银时代”，更不能跌入“青铜时代”。只有让这个黄金期再延续十年、二十年，中国的“四化同步”才能成为现实。法国科学家法布尔说“历史赞美把人们引向死亡的战场，却不屑于讲述人们赖以生存的麦田；历史清楚地知道皇帝私生子的名字，却不告诉人们麦子是从哪儿来的，这正是人类的愚蠢之处”。今天，决不能让这种愚蠢在有着世界上独一无二、历史悠久的农业文明的中华民族中延续。
2.打破“三圈”
“三圈”是指“圈地、圈人、圈钱”。
首先是“圈人”。笔者曾用“六个最”描述性地概括农民工这个群体：一个人类历史上规模最大的群体，在最短的时间内，涌入最没有准备的城市，承托起规模最大的制造业，创造出数量最多的廉价商品，用最低廉的成本改写了世界经济版图。一亿多农民工进城务工却享受不到市民待遇，城市给他们的政策是“干完活走人，公民权免谈”。这种剥夺不仅不需成本，而且比计划经济时代来得更方便易行，尤其值得关注的是，它已经成了农民工的自觉行为，自愿奉献。城市对他们来说，进又进不去，退又心不甘，他们是工人中的农民，他们是农民中的工人，他们前进一步是城市是市民，他们后退一步是农村是农民。当一种制度设计不论他们前进还是后退都能公平享受到经济社会发展的实惠成果，这种制度就是文明的进步的。
其次是“圈地”。改革开放30多年来，3亿多亩土地被廉价征收。国外修高速公路的征地成本占百分之四五十，而我国修高速公路的征地成本只占百分之几。2011年全国土地出让金高达约三万亿元，而有关调查估算，农民获得的补偿不足其十分之一。同时，由于利益分配不公，征地拆迁事件大量发生，最后吃亏的往往都是农民。遵循经济规律，让农民享有充分的土地财产权，让农民参与征地的市场谈判，是保障农民利益的根本途径。
再者是“圈钱”。中、农、工、建四大商业银行及邮政储蓄都是从农村像抽水机一样吸储资金，而鲜有为农民贷款者，形成“五龙吸水”的局面，农民的资金大量被“圈”入城市。在股票彩票市场上，大量资金被卷入其中并不翼而飞。2001年到现在，“金砖四国”巴西印度的股票都涨了三倍多，俄罗斯涨了十二倍，只有中国股票不涨反跌。充分发育农村金融的本土力量，下大功夫解决农村钱荒，是培育农村发展内生性物质基础的治本之策。
如今，“三圈”的力度依然未减。可以说，“三圈”格局不破，三农问题无解。破除“三圈”是建立新型城乡关系的关键环节。
3.建设良好的城市生态
城市生态包括经济生态、政治生态、社会生态、文化生态和自然生态。在经济生态方面，要综合全面地发展“草灌乔”式经济体系。一个健全的经济体系绝不是单一的高端经济，而是一个从底层到高层都健康发展的综合经济体系。摊贩是城市经济系统中的草根阶层，而草根阶层往往是经济发展的原动力。香港政府在今年3月份向立法会提交拨款文件，建议设立一笔2.3亿元的开支，为香港4000多个持牌小贩推行为期5年的资助计划。美国洛杉矶市府广场建于1934年的“农夫市场”，如今已经是最佳的购物、餐饮和购买新鲜农贸商品的场所之一。这些现象值得我们思考和学习。在政治生态方面，要建立健全公民权利保障体系，让公民的政治权、财产权、话语权等各项基本权利得到有效保障。要实现真正的民主，让各种声音都有发言权，只有建立良好的政治生态，才能做到内聚人心，外树形象。在社会生态方面，应该建立健全社会组织体系，让社会组织成为保障社会生态的网络基础。发达国家基本都是实行“小政府、大社会”的管理体制，社会组织极度发达。我国的社会组织在数量和质量上都有待提高。数量太少，质量不高，尤其是官方色彩太重，多数社会组织都是离退休的官员担任领导的现状必须改变，从而真正实现从“组织社会”到“社会组织”的质的飞跃。在文化生态方面，应全面发展“草灌乔”式多元文化体系，不能只注重精英文化，还应该关注大众文化、平民文化、草根文化。实现多元文化的互补共进，协调发展。大众文化、草根文化才是广大市民阶层最需要的文化。就总体而言，建设良好的城镇文化生态，中国还应借鉴发达国家以大学作为城镇化引擎的经验。美国3亿人口，拥有3500所大学，不足10万人即有一所大学。中国13亿多人，照此水平应拥有13000多所大学，而目前我国仅有2300多所。美国大学三分之二以上都在城镇而不在城市。英国的剑桥、牛津都在小城镇上。日本县县都有多所大学，有的县几十所，北海道570万人有大学62所，爱知县710万人有大学73所。反弹琵琶，以大学带动城镇化，推进城镇文化生态建设应为中国未来的优选路径。自然生态方面，通过引入都市农业，建立市民农园等措施，改善城市的自然生态环境。这些举措不但能促进农业在都市的保存和发展，还能增加城市的绿地保有面积，改善生态环境，并促进市民间的感情和物质文化交流。这些做法在一些发达国家已经成效显著。发达国家早在19世纪便已经开始构建市民农园，2005年日本的市民农园已经超过3000家。我们应该在都市中引入田园，让建筑组团与田园组团交叉互补，形成“田园中的都市”和“都市中的田园”新格局，使人们在现代文明中体验传统文明，在传统文明中享受现代文明，让两种文明在交融中共生共荣。
1960年世界银行统计的101个中等收入的经济体中，只有13个进入发达行列，其余88个都掉入中等发达收入陷阱，绝大多数到现在还没有爬出来。目前中国已经进入中等收入国家行列，前车之鉴，教训深刻。如果“后人哀之而不鉴之，亦使后人而复哀后人也。”
（刘奇：安徽省政府副秘书长、省扶贫办主任）
编辑 俞乐 责任编辑 郝名
