城乡户籍制度是目前在我国被普遍批评的一种具有福利身份区隔和歧视性的制度，这一制度制定并形成于我国的计划经济时期，同时也被认定为是“二元经济结构”的最显著标志之一。对于户籍制度改革的共识是众多改革之中最为充分的，但至今改革幅度仍然很小，未见大规模起步。同时它也是近年来众多改革领域中，改革目标方向路径认识最不统一，被利益绑架最深，最缺乏改革动力的一个制度。
城乡二元结构不再是主要障碍
户籍制度改革之所以艰难，是因为它不仅仅是一个简单的社会登记制度，而是和各种社会福利关联在一起，而社会福利又是与各地方政府尤其是城市政府的财政挂钩的。因为牵扯到城市政府和城市原住居民的实际利益，才让户籍改革变得复杂难办，并遭到各大城市的市长们的普遍反对。
而新形势下，户籍改革的主要困难已经发生了变化。过去，户改的困难主要在于城乡二元结构，城市和农村的社会保障水平不一致，甚至在农村基本没有社会保障，唯一的保障是土地和子女，农民一旦进城转为非农户口，就意味着他的社保从无到有，全部由城市政府负担，所以能吃上“国家粮”是一件天大的事情。
经过几十年的发展演进，社会保障制度虽然仍然不平等，但已经基本实现全覆盖，土地的社会保障功能也因此弱化，大部分农民已经不指望土地养家养老，大量土地被抛荒弃种。农民想要由农村转移到县城，变为城市户口，已经是很容易的事情，甚至很多农民不愿意转到县城，认为没有这个必要，道理很简单，因为转到县城户口并不能带来更多的社会保障。
可见，城乡二元结构已经不再是户籍制度的主要障碍，现在的主要障碍是区域差异，以及大中小城市发展水平之间的差异。现在的情况是，如果你只是想把农村户口变为城市户口是很容易的，但要变成北上广深这些大城市的户籍却很困难，甚至你想要把广州市户口变成北京市户口都不容易。
当然，这些大城市也推出了一些户籍改革办法，比如上海、广州等地实行的居住证制度，只要累积到足够的积分就能获得当地户籍，用这种办法可以吸引更多的高学历、高技术人才，提高人才对城市的忠诚度，对城市发展是有好处的，但这些指标注定与农民工无关，不管他们怎么奋斗，都难以达到那些指标。所以，从对未来2亿多农民工群体进程的角度上考虑，居住证积分制度只是权宜之计，不是长久之法。
户籍背后的社会福利改革有多难？
那么，户籍改革是否真像一些人说的那么难呢？要解答这个问题，我们不妨从城市生活的实际体验来分析，看看户籍到底会影响到城市生活的哪些方面。
第一，最大的问题当然是社会保障的流转，包括城乡之间的流转，也包括城市之间的流转，农民工从一个城市流动到另一个城市，但是社会保险很难带走，户籍成为流转的阻碍。如果我们能够建立起一张全国统一的社会保障网，设立全国统一的社会保障基金，所有人交的钱都存入这个基金当中，在任何地方都能够同等缴纳和支取，交的多享受得就多，交的少享受得就少，那么也就解决了地区发展水平的差异问题和人口输入地与输出地之间的财政公平性问题。
第二，是大家讨论较多的购房购车问题，部分城市发出“限购令”，买房、买车必须是本地户口，甚至本地户口也要摇号，外地人根本买不了房和车，但是一方面这些政策是反市场化的，只是特殊时期的特殊办法，我们不应该也不需要把它当作长期的困难来考虑；另一方面这些政策只是在一小部分城市中实行，大部分二、三线城市是没有限购政策的，我们不能把它当作普遍性问题来考虑。
第三，是子女受教育问题，这是许多人想要获得城市户口的首要原因。城乡之间、区域之间的教育资源差异不平等是不争的事实，而要改变这种不平等又是一个长期过程。一些人担心，如果把外来工子弟进入城市公立学校就读完全放开，会有大量的农村学生涌入城市，特别是北京、上海这样教育资源优势明显的大城市，农村孩子都来跟城市孩子抢夺资源，将是城市不可承受之重。
实际上，他们把问题看得过于严重，即便完全放开，也不可能所有学生都挤到一线城市去“抢资源”，因为如果父母在二三线城市或者农村工作，不可能让自己的子女在别的城市上学；而如果父母本身就在这些一线城市工作，他们为这个城市创造了财富和税收，那么他们让子女在这个城市就读，是天经地义的事，城市政府必须承担起这个责任。
另一个棘手的问题是高考，高校资源丰富的城市都会对本地学生予以倾斜，优先录取本地学生，如果能够实现全国统一录取比例，做到一视同仁，那么在哪里考试都一样，也就没有必要再争取一个北京、上海的户口了。
第四，是土地问题，过去我们非常强调户籍改革与土地改革的联动，但现在我越来越发现，两者的联动性正在变弱，原因就在于土地的社会保障功能在弱化，相当大部分的农民工已经不需要靠土地作为生活保障，未来随着城市化进程的推进，农业人口的比重会越来越少。我不太同意重庆等地用土地换户籍的做法，土地改革的方向应该是允许土地买卖，让农民可以带着土地置换来的财富进城，而不是像现在这样把土地大面积抛荒浪费。
第五，是办理各种手续、证件的便利性问题。现在个人的信息已经全国联网，要在外地办理任何证件手续，在技术上都不存在问题，根本没有必要跑到户籍所在地，现在人为的行政阻隔导致了很多不必要的麻烦，我们完全可以通过行政审批制度改革来解决。
只要上层下决心，都可以改过来
通过以上的分析，我们可以看到，要解决户籍问题，并不在于户籍登记本身，而在于与户籍相关联的附带事务，只要解决了这些“附带问题”，户籍改革就可以化繁为简。甚至，只要户籍的附带价值被成功剥离，户籍恢复期原始的户口登记功能，那么户籍制度改不改都无所谓。
今天中国的许多改革之所以“显得”艰难，是因为许多完全可以通过经济手段解决的问题，却被行政制度人为阻碍，包括户籍改革在内，要解决这些问题并不存在太多技术上的障碍，只要上层下决心，都可以改正过来。所以，中央政法工作会议上讲，三年之内完成户籍制度改革，其实是完全可以做到的。
（作者为中国社会科学院农村发展研究所教授，社会问题研究中心主任）
编辑 麦豆 责任编辑 郝名
