2005 年，十六届三中全会通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出了“建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制”。五中全会再次提出“建设社会主义新农村”。当时的思路与今天不一样，那时中央的主要思路就是先把农村搞好。于是，我给总书记、总理都写信，我认为新农村永远都要建设，但是有九亿多农民居住的农村是建设不出来的。在这个历史阶段上，中国要走新型城镇化的道路。
八年之后的今天，中央开始将新型城镇化作为未来的主要工作之一。但什么是新型城镇化？怎么实现新型城镇化？我觉得，对于这个问题的认识现在并不清楚，本来新型城镇化是个很好的口号，但机制体制都没有转变，所以我们还在传统的、旧城镇化道路上。同时，由于城镇化受到了高度的重视，从中央到地方都用了更大的规模和力气，按照传统的办法去推行，我担心新型城镇化很可能会变成一场灾难。
传统城镇化的好处没有落在城镇化的主体身上
传统的城镇化是只要土地不要人的城镇化。最近的二十年时间里，地方政府通过卖地或者将土地抵押获得资金，通过农民工进城解决劳动力供给，将几项生产要素机械堆加后，置换成一座座高楼大厦，房价疯涨。这就是我们到目前为止所走的道路，如果不重新审视我们的推进路径，我们必然会走到老路上去。
为了要农民的宅基地，要农民并村上楼却继续务农，不是新型城镇化；假新农村建设并村腾地也不是新型城镇化，若干年后再拆迁更是浪费；个别城郊厂旁并村范例并不能说明问题。官员要政绩、开发商要土地，但这条老路已经问题重重。
传统城镇化的服务对象，主要有四类：一是为政府自身服务，实现地方GDP 的增长、城市美化和官员的政绩；二是为城中村和城郊的农民服务，让这些人摇身一变成了千万富翁；三是为开发商服务；四是为城市居民服务，成了原住民对移住民的财富剥夺。也就是说，传统城镇化的好处没有落在城镇化的主体身上。
因此，新型城镇化的制度安排要搞清楚一个问题：城镇化的过程中谁是主体？城市的发展为谁服务？只有搞清楚主体，才能知道政策该怎么调整。十二年前，我曾写过一篇文章，标题是《城镇化的核心是人的城镇化》。城镇化的核心应该是为移民、为进城而来的农民服务，这是城镇化的主体。
新型城镇化制度设计的立足点，首先就应该是为大量进城的农民、移民服务。但要强调的是，这里的“农民”绝不是指城中村或城郊的农民，因为他们根本不是中国大多数的农民。大多数进城务工农民，其土地都在中西部地区、在山里。他们家乡的土地是廉价的，农地入市、集体土地自由流转对他们来说意义并不大，因为他们能从土地上获得的利益很少，依然缺少在城市生存的资金。近郊和城中村的这批农民暴富，并不会解决大量农民工和外来人口的问题。所以，让几亿农民工在就业地城镇安居，从工棚、地下室上楼，举家团聚才是城镇化。
同时，传统的城镇化也积累了一个巨大的欠账。目前，外来进城人口已有约2.6 亿人，他们在城市工作很多年，正常的情况下应该已经安居。但实际情况是没有安居、没有社会保障与公共服务。这2.6 亿人的身后，是他们的家属，其中包括8000 万留守儿童。因此，粗略来算，欠账应该是4 亿人的安居、社保和公共服务费用。
这是制度造成的社会扭曲，没有人不愿意全家团聚，但传统的城镇化就是让有用的劳动力来到城市、为城市建设服务，现在他们却只能住工棚、没有居民的一切待遇，他的父母、妻儿等非劳动力则更不可能到城市居住。这种强制性的、扭曲社会文明的歧视，正是新型城镇化要彻底解决的问题。韩国、日本、台湾等国家和地区的经验已经告诉我们，新型城镇化就是让农民全家进城变成市民，这样其子女就变成了城市孩子，在这里接受城市文化和教育，这也正好解决了我们一直希望的劳动力升级问题。
目标要明确，方法要对头
我们可以计算一下，二十年后中国城镇化率应是75% 左右，即便发展速度比原来慢一些，也基本可以达到这个数字。那也就是说，未来二十年我们要安排六亿人，每年至少三千万，所以，新型城镇化要有一个长远的规划，中央要有一个整体的顶层设计，对各个方面都进行统筹兼顾。
解决农民进城的“本金”是最核心所在。如果按照传统城镇化的模式，这部分利益已经被前面提到的四类主体分割完了，如果保持这些利益都不动，城镇化的主体就没有进城的“本金”。即使我们用最发达的金融方式帮他们“融资”，最后他们也一定偿还不了，美国的次贷危机就是这个问题。现在最大的危险是，因为没有资金来源，不管中央怎么号召，地方还沿着传统城镇化的路子走。
因此，中央政策要从实际出发，不能“不食人间烟火”。目标明确的同时，方法也要对头。因为我们的地方政府要和党中央保持一致，中央对了大家都对，中央错了大家都错，中央是相互矛盾的，下面就一片混乱。举个例子，十八大文件中提出，我们要区分公益性和非公益征地，要缩小征地范围。但在实践中，怎么操作？比如说新城开发，征地时我们不可能说按照规划，这几户的土地将要建成派出所、医院或者学校，按照公益标准由政府负责，其他土地让开发商自行去谈判。同时，按照现在的政策，无论公益非公益，要同地同价，按照一个价格征。所以，中央政策本身就是矛盾的，让人无所适从。
虽然中国的城镇化道路注定不好走，但改革的方向是正确的。新型城镇化的方案一定要具体并可操作。
作者 华生，1953年生，江苏省扬州市人，经济学博士，我国著名的经济学家，现任中国侨联华商会副会长等。
编辑 俞乐 责任编辑 文章
