［摘要］ 以公共财政理论为基础，全面推进集体林权改革并启动国有林区林权改革，建立林业发展的公共财政制度等; 指出以林业发展的资金需求结构特征出发，为实现国有林权改革和林业跨越式发展，中国应建立林业发展的公共财政制度，将林业纳入公共财政支出范围，实行税费优惠政策，建立统一的林业财政机制，进一步健全和完善生态效益补偿制度，林业投资制度，财政预算制度并建立林业发展基金等。
［关键词］ 林业改革和发展; 公共财政; 中国国民经济
林业是国民经济的基础产业，又是重要的社会公益事业。在实现国民经济和社会可持续发展中，林业始终处于“优化环境与促进发展”的基础和主体地位，其生态功能尤为重要，具有不可替代的保障和支撑作用。林业的重要地位和作用决定了林业必然属于公共财政支持的重要对象。
一、国内外林业公共财政研究综述
公共财政与国有林权改革、林业可持续发展紧密联系。公共财政中影响国有林权改革绩效，包括公共财政与林业投资体制的改革、林业在公共财政体制中的定位、利用公共经济学理论研究林业供给品，等等。公共财政理论的最早奠基人是亚当·斯密( AdamSmith) ，其在《国富论》中基本上确立了公共财政理论的框架。自此之后先后经历了“历史学派”、“凯恩斯主义”、“货币主义”、“理性预期”、“公共选择”的兴衰。
(一) 国外研究及实践综述
西方公共财政理论在研究公益性林业经营时方面，主要有两大派别。一是以庇古为代表的旧福利经济学派，二是新制度经济学派。为了提高林业的资源配置效率，旧福利经济学主张利用税收来实现森林资源外部效益的内部化，解决财政资金的投入问题，以达到资源配置最大效率化; 认为通过财政机制建立森林生态效益税，解决生态效益生产中所需的资金投入是最佳选择，即通过政府财政的积累和再分配替代具有外部性的生态林业的生产资金积累机制，从而形成资源的有效配置。这种通过财政机制以经济手段补偿或征税方式解决外部性的方式被成为庇古税。而新制度经济学派则坚持认为，市场机制在一定条件下可以解决一切问题，即在产权明晰的基础上通过市场交易就可以解决外部性问题。科斯的环境产权理论认为，如果森林资源的权属明确，则森林资源的培育可以获得额外的补偿，森林环境资源的受益者有义务对所获得的良好的生态环境进行补偿。在产权明确的前提下，森林生态效益量化的基础上可以通过市场交换实现其生产成本的弥补，保证资金通过市场形成资源配置的最佳效率［1］。
随着社会资金对林业发展的投入逐渐兴起，人们开始对社会资金支持林业发展进行探讨。福克斯在其研究报告中指出“要在林业企业中扩大社会公众的持股比例”。由于公益林的公益性，所以投入多而相对产出少。林业的可持续发展尚需探求新的途径。德国学者勃拉贝德尔主张: “社会应该与林场经营者在发挥森林的多种效益和支出方面达成协议，使他们为森林的可持续发展去保护森林，培育森林。”欧盟原森林司司长胡迈尔认为: “扶持林业就是为改进森林生产率而努力，并通过这些努力逐步做到降低成本、财政独立，从而能自我补偿，自我发展、自我完善。”这些都为林业在财政体系的新定位奠定了基础。
诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨( Joseph EStiglitz) 在20 世纪90 年代提出: “世界上所有的国家都实行混合经济。”并论证了市场处于非均衡调节下国家干预经济的必要性，为林业投资理论从而提供了新的视野。美国学者阿玛彻( Amacher) 在其《林业税制设计》一文中指出，应在充分考虑林业资本流动性、森林权属、林业与非林业市场竞争的基础上，分别进行林业税制设计，财政应该支持并在预算收入上加以体现［2］。西方学者奥丁斯齐( Ottitsch) 认为: “林业需要政府的介入，财政应该区别林业的具体活动，采取相应的工具支持林业发展。”瑞士的凯恩林( Kaien Lin) 在《关于森林效益补偿》一文中谈到: “财政补偿以及产权受制于社会需求的变化，从政治和经济的角度对森林效益的补偿是有限的，要与社会达成效益。”法国的巴塞尔德( Barthod) 在2001 年《政府对林业投资改革》一文中，阐述了“除了传统的造林、更新、伐区道路、改造等林业投资外，当前还需要考虑社会的环境需求”、“应取消专门的政府林业基金预算科目，建立财政补助金制度”［3］。
2001 年6 月在芬兰举行的主题“森林金融政策工具( Financial Instrument of Forest Policy) ”的学术会议。会议对于当前林业发展所需要的财政政策等问题进行了研讨。比较有代表性的观点是: 世界各国在实践中，对林业的投入来源、财政对林业的扶持范围等方面的观点不尽相同，但对林业予以扶持是大家普遍执行的通行做法。
(二) 国内相关研究回顾
林业对我国的经济发展做出了很多贡献，但由于长期的“重取轻予”却给林业累积了不少问题，尤其是资金不足、生态效益得不到补偿更是阻碍了林业的进一步发展。近年来，国内学者在公共财政与林业、林业政策与投入等方面做了一些研究和探讨。
周泽峰认为，林业发展的资金不能再靠对森林资源的掠夺式采伐获得，国家作为可持续发展倡导者，应该为公益林建设负主要责任，承担主要建设资金［4］。刘国成探析了公共财政与林业投资体制改革，指出应按照公共财政要求，对各项收入、支出按其性质，按照公共品、准公共品进行科学分类，实行部门预算，采用国库集中收付制度，将投入纳入了科学、规范的财政体系，便于对资金的监督和管理［5］。曹文和陈建成提出，国家应当制定以公共财政为主，全社会多渠道投入支持林业建设的财政政策［6］。刘晓光等认为财政的直接投资应该逐步从商品林建设中退出，减轻国家财政资金紧张的矛盾，以便于将有限的财力集中于基础性、公益性的林业建设和保护项目方面［7］。有字者建议应建立起一个与林业生态建设相适应的公共财政分配体系，形成持续稳定的投入机制，为加快林业特别是公益林业的发展提供长期、稳定的资金投入，为林业生态建设特别是天保工程建设提供强大的财政支持［8］。还有学者通过研究和分析了财政支持集体林权制度改革的必要性、主要做法、基本原则和要求，提出了加大公共财政对林业支持力度的措施［9］。
随着我国国有林权改革的启动，林业生产主体发生了重大变化。从与公共财政理论相结合的角度，面对林权制度改革后林业发展面临的新情况，对我国林业财政性投资运行机制和制度创新问题进行研究，对于推进国有林权改革和保持国有林业又好又快发展具有重要意义。
二、林业在公共财政体制中的定位
林业是具有典型外部性特征的经济领域，存在着许多公共产品和准公共产品，具有培养期长、投入大、兼具经济生态社会等功能和特点。虽然林业自身投入的边际效益低，但社会边际效益却很高。如果我国完全依照市场机制的自发调节来发展林业，林业经营者势必以自身经济利益为主，进行短期性经营，无法实现生态优先并兼顾社会功能和经济功能的战略目标。同时，林业生产本身固有的风险性和低收益性也降低了社会资本投入林业的积极性。因此，林业的发展迫切需要国家将其纳入到公共财政体系中统筹规划。
(一) 公共财政体制下林业投入性质和机制转变
林业投入是指投入林业的各种资财和要素的价值量。林业作为具有基础产业和社会公益事业性质的综合产业，决定了林业投资具有产业性和生态性的双重属性［10］，也就决定了林业投入主要包含森工产业和林业服务业的资金投入的产业性投资，以及林业生态建设的营林资金投入，即生态性投资。
广义上说，林业投入机制是林业建设发展和发展基金的运行管理模式以及机制规划化形成的驱动力。具有包括林业投入的筹措机制、分配机制和投入方向形成机制［10］。从资金筹集角度来看，我国林业投入来源主要依赖于中央和地方财政、银行贷款、相关企业、林业部门和单位以及个人和国内外援助等，包含了政府和市场的两个投资主体。在不同的历史和发展阶段，我国对林业投入的规模、速度和方向需符合林业的发展规律。公共财政体制下分析林业投入的政府机制和投入方向的形成路径对林业发展的影响深远。
随着我国社会主义市场经济体制的确立，林业投入方向也发生了深刻的变化，其中最为突出的表现是，生态性投资日益成为我国政府财政支出的重点领域之一，且支持力度逐渐加大。林业生态性投资财政机制的转变。为我国林业主导功能由产业型向公益事业型转变提供了相对宽松的发展环境。同时，受国家财政总量供给结构非均衡性影响，生态林业建设资金面临来自不同行业和不同领域的竞争，林业生态性资金总量需求和结构性供给矛盾突出，林业生态性财政资金投入占国家公共财政投入总量比例增长乏力［11］。因此，在公共财政支出体制下，我国林业生态投入资金筹措面临着许多挑战。
(二) 林业在公共财政支出中的定位
由于我国林业长期形成历史欠账，林业发展存在内在的资源约束性、投资长期性、收益风险性和经营管理体制弱质性等方面的不利条件，因而亟需确立林业在公共财政中的定位，改变原有的财政分配模式对林业的扶持，将林业投入列入到正常稳定的财政预算体系。林业本身具有商品性和公共性的双重特征，必须根据具体项目进行公共部门的职能划分，划分好各级政府的事权，确定相应的财权，从而实现优化财政支出结构，提高财政支出效率。
从林业财政支出的实践来看，林业的公益性发展和林业可持续性发展要求政府对林业进行干预。但这种干预是有一定范围的，即在林业市场失灵的领域进行干预。这就要求林业公共部门的职责是清晰的，且有规范的职能，否则在林业发展和建设实际运行中，林业财政支出效率责任主体的职能将会失效。政府职能的定位主要体现在两个方面: 首先，维护好市场正常运行机制，在市场失灵领域加以弥补，实现资源配置的平衡。其次，政府公共部门的行为活动，需建立一套直接约束机制，督促其履行好公共职能的组织目标，避免出现权力寻租行为。
从国家对林业的预算资金支出渠道和分析来看，建立一套完善的管理体制，提高资金的使用效率。安排好财政资金的预算，建立健全资金的审核、登记、拨付等财务制度。林业、财政、金融等部门密切配合，共同协商，同一林业财政支出用途的资金划拨应有一个部门完成，保证林业财政支出责任主体明晰职责，并且根据其收支情况进行相应的效率考核。通过明确事权和财权，充分发挥林业财政的支持作用，保证林业的可持续发展。
三、我国财政在林业投入方面存在的问题
近年来，尽管国家的财政政策已经重视对林业投入，包括提出要建立林业发展的公共财政制度，但是由于历史和林业生态建设的长期性，即使我国对于林业发展建设的财政支持力度已大有改观，仍存在着许多不足。
(一) 林业投入的总量不足
国家财政对林业投入总量不足，林业所占比重较低。国家财政对林业支出虽然在五年规划各个时期均有增长趋势，但同样作为基础产业的林业。与水利和农业的财政支出相比却低很多［5］。按照公共财政的要求，过去财政对林业投入存在许多“越位”和“缺位”的问题。所谓“越位”是指政府管了许多不该管的事，表现在国家对森工企业的过度扶持使其难以适应市场经济的发展，主要是对中央直属森工企业的经营性投入及对经营型事业单位的财政拨款。虽然林业具有弱质性，需要财政的特殊扶持，但这类资金投入只会增加林业经营性单位对财政的依赖，不利其发挥自主性［7］。所谓“缺位”是指政府对应当管的事没有管或没管好，主要表现为林业投入范围窄，投入不稳定。长期以来，国家林业财政投入主要集中在植树造林、森林防火及病虫害防治方面，很少投向中龄林抚育、野生动植物资源保护、森林公园建设、森林资源管护队伍建设等领域; 对于生物多样性保护、林业基础设施建设、林业科技教育等保障体系方面的实际投入不及需要的20%［12］。许多基层林业机构及工作人员都在编外。另外，有些项目即使纳入财政预算，但不是正规的事业费项目，而是受工程项目期限影响的渠道很不稳定的非经常性项目，这就使得财政对林业的资金支持极易受不同时期经济政策的影响而波动，从而影响林业生态建设及可持续发展。
(二) 林业投入资金的监管不力
林业资金一方面来源渠道多，林业资金的收付也比较分散。因而，国家对于林业投资金使用的监管也比较薄弱和被动。林业资金来源多、收付散、监管弱，这直接给资金使用提供了漏洞。一旦资金使用混乱，就使得原本已经不足的林业资金更加短缺，对林业的发展造成巨大阻碍［13］。另一方面，由于林业财政专项资金项目很多，它们常常分散在不同的预算科目中，给资金的监督和管理都带来了许多不便。如果林业部门能按照公共财政的要求，对各项收入、支出按其性质、实行部门预算，采用国库集中收付制度，这样就将纳入了科学规范的财政体系，便于对资金的监督与管理。
(三) 地方配套的资金难以落实
按照公共财政体系的建构要求，需要中央和地方配套安排资金投入林业发展建设，以达到提高资金使用效益的目标。事实上，国家对于天然林的生态保护、退耕还林等重点林业生态工程建设中也明确规定任务和责任落实到地方。然而，地方上存在着不作为现象，过分依赖中央财政的投入。地方配套资金得不到充分落实，造成林业社区管理、森林管护等公共服务工作未能按预期目标完成，影响了林业生态工程建设的整体进程。地方配套资金没能充分落实的责任，一方面归咎于地方政府的主观方面，另一方面也有客观的财力薄弱事实，尤其一些中西部地方财力吃紧，这也是造成地方难以履行责任，无法足额配套资金的重要原因。
四、我国建立林业公共财政的基本原则
中国“十二五”时期，在将进一步健全公共财政体系，国家加强林业生态建设，加快兴林富民步伐，积极推动林业事业科学发展。林业建设的长期性和公益性，客观上要求有坚定的公共财政支持，通过财政支持手段，以实现林业外部效益的内部化，可以有效地解决林业非物质产品与社会进行交换的问题。短期内，我国要建立支持林业发展的公共财政制度还处于摸索阶段。为此，需要建立一套林业公共财政的基本原则。
(一) 市场与公共财政分工协作
鉴于市场失灵在林业中表现得尤为突出，对公共财政介入的程度和时效性的要求更高。我国应结合国情借鉴西方公共财政理论，对政府和市场的分工进行明确划分，即市场要在政府宏观调控条件下对资源配置起基础性作用。从我国过去政府全面配置资源逐步转变为政府和市场共同配置资源; 政府必须改变大包大揽的做法，逐步退出市场能够正常发挥作用的领域。也就是说，只要市场能够做得好的领域，政府就不要去干预; 市场不能发挥作用的领域或市场干不好的事情，才是政府必须介入的领域。为此，政府必须进一步转变财政职能，科学界定财政支出范围，优化财政支出结构，逐步从经营性、盈利性的领域退出，并从市场可以提供的，林场经营者和家庭可以提供的各项领域退出;同时，还要强化那些必须由财政管而财政却没有管或没有管好的各项林业事业和建设领域，从而彻底解决好政府和财政的“越位”和“缺位”问题，从根本上规范政府、财政与市场之间的关系。这就是说，市场存在缺陷，并不意味着必然要由公共财政介入，关键在于公共财政干预的代价是否能低于市场失灵所造成的损失，讲求社会效益最大化。
(二) 公共公平和科学管理
政府做好公共财政支持林业发展工作，要以公共化为取向，以规范化为原则，对林业发展中属于社会公共领域、市场机制无法解决或解决不好的事项，财政必须介入和支持。在相当长的时期内，我国林业建设要以公共财政投入为主，在财政政策上要对所有经济成分一视同仁，为林农和其他市场主体提供平等服务，建立起林业公共财政预算管理体系。国家行政事业经费从公共财政中列入基本支出预算，按照财权、事权划分，建立稳定的各级公共财政为主的林业投入体系; 为提高公共财政资金的使用效益，反映林业财政的公益性和惠民功能，政府可尝试推行公共财政资金县级以上部门直接拨付到基层单位和林农手中的拨付方式。
(三) 优化林业产业结构
国家对林业产业结构和林业地区经济结构进行调整是公共财政的一项重要任务。公共财政一方面可以进行资金投入，如林业基础设施、立地条件差的荒山、风险大的高科技林产业等，通过示范导向作用迅速改变不合理的经济结构，大力发展生态公益林，发挥其生态效益，以消除制约林业发展的“瓶颈”，促使林业产业结构合理化［7］; 另一方面，国家也可以通过制定公共财政政策，在各级政府间进行转移支付。林业生态建设任务繁重、环境问题突出的多位于经济落后、地方财政非常困难的地区，尤其是西部省区。公共财政对此应实行差别扶持方式，在直接拨款、转移支付、税费减免的资金数量上，在工程建设项目、机构和人员经费上，在建设内容的定额标准等方面进行适当倾斜，保证西部林业生态环境建设的顺利进行。
(四) 抓住重点和统筹扶持
集体林权制度改革的推进和国有林权制度改革的启动，林业社会化服务能力建设，尤其是林农林业专业合作组织和公共部门建设任务繁重，需要借助公共财政的支持大力推进。林场经营者从事林业生产和经营的启动资金需求旺盛，而相应的金融支持和政府资金投入保障还不完善。因此，公共财政需要针对林权改革后出现的资金短缺问题，有重点、分步骤、分轻重缓急地建设起公共财政支持体系，使其与林业建设的客观需求相适应。公共财政支持林业改革发展，还要与推进农村综合改革、扶贫开发等政策措施结合起来，发挥政策综合效应，促进区域经济发展，统筹城乡协调发展，逐步形成林业经济和林农收入自主增长机制，使城乡居民共享改革发展成果。
五、对我国建立支持林业发展公共财政制度的建议
根据国外林业发展的财政支持经验，针对我国林业财政政策存在的问题。笔者就建立和完善我国林业发展的公共财政制度提出以下几点建议。
(一) 建立以公共财政为主的投入机制
根据林业的公益性特征，国家应加大对林业的支持力度。生态林业建设投入按照事权、财力的划分，纳入各级政府公共财政预算支出范畴，设立专项资金，确保国家对重点林业工程、林业科研、技术推广、资源管理、生态移民投入的长期稳定。坚持多渠道、多层次、多方位筹集财政支林资金、林业综合开发资金、扶贫资金、以工代赈以及国外资金等。今后，一是各级政府用于林业投资的比重应该大幅度增加; 二是使林业财政支出占到财政生态支出的比例要适当提高; 三是要将森林资源管理、动植物资源保护、森林病虫害及火灾的防治、森林护理等方面的经费列为财政经常性预算项目; 四是增加各种专项贴息贷款规模，延长使用年限。
(二) 确保公共财政对林业事业经费的拨付
通过改革和完善我国财政体制，严格按照事权和财权关系的原则，明晰中央和地方的林业投资义务，真正做到政府支林资金的足额到位。逐步建立起公益林以政府投入为主，商品林以社会投入为主的长效投资机制，保证林业可持续发展的投资需要，改革的政策趋向是把四个方面的林业资金列入中央和地方各级财政预算: 一是林业生态建设，包括天然林保护工程，退耕还林工程等重点防护林体系建设工程，林业生态工程建设费用和生态公益林的营造、抚育、保护管理费用;二是各级林业行政事业单位的人员和业务经费; 三是行政事业单位基建资金，包括林业行政事业单位公用经费中的大型修缮、购置、基本建设工程等支出; 四是其他专项资金包括贷款贴息、补贴等专项资金。
(三) 建立和完善森林生态效益补偿制度
各级政府要建立和完善森林生态效益补偿基金制度，按照“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则，多渠道筹集公益林补偿基金。加大国家森林生态效益补偿资金投入力度，是实现林业可持续发展的重要前提。按照分类经营的要求，根据森林多种功能和主导利用的不同，将森林划分为公益林和商品林两大类，并在此基础上分别对公益林和商品林进行建设和管理，建立不同的体制和政策。公益林作为公共产品的生态补偿要足额到位。作为公共产品供给者的政府，应从中央和地方财政中拿出专项资金，设立森林生态补偿基金，分别纳入中央和地方财政正常预算，逐年增加资金规模，并根据物价水平及公益林经营管理成本的变动情况，每年进行适当调整。进一步优化资金支出结构，切实提高资金使用绩效。
(四) 建立林业发展基金制度
育林基金在新中国林业发展历史上发挥过重要作用。随着我国林改工作的推进，目前亟需建立新时期林业发展基金制度，建立新型的投融资体系以适应改革需要。随着经济的发展，林业的发展不仅仅简单是林业生产的过程，还同时包括生态建设和维护过程。由于生态环境的公共品特征，这些建设的资金也决不是仅仅来自于林业自身，而是需要全社会广泛地筹资［14］。发达国家管理林业的成功经验也显示，现代林业的发展需要建立林业发展基金制度。因此，我国在改变育林基金功能和融资方式的基础上建立支持现代林业发展的林业发展基金是林业现代化的题中之义。政府可以通过以中央财政为主、地方财政为辅，多渠道融资建立林业发展基金。逐步降低育林基金征收比例，最终实现完全免除征收育林基金。以林业基金为基础，成立林业银行、林业风险投资基金等机构创新林业投融资体系。
林业产权制度的改革，林业、林区、林农“三林”的解决是“三农”问题得以解决、城乡二元体制取消、小康社会和谐发展的重要保障。而林业的突出生态效应又使得“三林”问题的破解成为中国经济可持续发展的重要环节。大力支持林业发展、合理补偿公益林，大力培育森林资源，支持林业基础设施建设，促进新型育林基金的建立，是公共财政发挥杠杆作用、促进经济平稳可持续发展的重要举措。
［ 参考文献］
［1］ FOX JED． The lowland Dipterocarp forest of Sabah viewedin the context of management［M］． Laporan Pehyelidek HutanNegeri sabah Annual Report， 1973: 45 － 49．
［2］ AMACHER G S． The design of forestry taxation: a synthesiswith directions［J］． Silva Fennica，1997，31( 1) : 5 － 8．
［3］ BARTHOD C． The reform of public funding for forestry investments［J］． Revue Forestiere Francaise， 2001，53( 1) : 67－ 71．57
［4］ 周泽峰． 建立我国林业基金制度的构想［J］，林业经济，1999( 5) : 76．
［5］ 刘国成． 公共财政与林业投资体制改革的探析［J］，财政研究， 2002( 12) : 28．
［6］ 曹文，陈建成． 实现林业可持续发展的财政政策取向［J］中国人口、资源与环境， 2006( 6) : 196 － 197．
［7］ 刘晓光． 论林业与公共财政的关系及其基本框架的构建［J］，林业科技， 2005( 6) : 65 － 67．
［8］ 曹文． 我国天然林资源保护工程的财政政策研究［D］，北京: 北京林业大学2008 年博士论文。
［9］ 刘克勇． 充分发挥财政职能作用支持集体林权制度改革［J］，林业经济， 2009( 10) : 12 － 13．
［10］ 孔凡斌． 中国社会林业政策法律体系研究［M］． 北京: 中国林业出版社， 2004: 23
［11］ 孙昌金． 中国森林生态效益补偿基金机制政策剖析———森林生态效益补偿国际会议论文集［M］，北京: 中国林业出版社， 2002: 179 － 181．
［12］ 刘国成，刘晓光． 林业与公共财政［M］，哈尔滨: 东北林业大学出版社， 2004: 232．
［13］ 刘红梅． 林业财政政策研究［J］． 财政研究， 2005( 7) : 38－ 39．
［14］ 北京大学光华管理学院集体林权制度改革课题组。集体林权制度公共财政问题调研报告［J］． 林业经济， 2009( 6) : 3 － 8．
作者：田国双 男，教授、博士生导师，管理学博士。现任经济管理学院院长、会计学学科带头人、《绿色财会》杂志总编 。
编辑 文章 责任编辑 俞乐
