党的十八大报告明确指出，解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。这一论断顺应我国经济社会发展趋势，是近年来统筹城乡发展方略的深化和升华，是新时期解决“三农”问题的基本思路，是实现全面建成小康社会宏伟目标和建设现代化的重大战略部署。近日发布的2013年中央一号文件《中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》指出，伴随工业化、城镇化深入推进，我国农业农村发展正在进入新的阶段，呈现出农业综合生产成本上升、农产品供求结构性矛盾突出、农村社会结构加速转型、城乡发展加快融合的态势。国民经济与农村发展的关联度显著增强，农业资源要素流失加快，建立城乡要素平等交换机制的要求更为迫切，缩小城乡区域发展差距和居民收入分配差距任重道远。我们必须顺应阶段变化，遵循发展规律，增强忧患意识，持之以恒强化农业、惠及农村、富裕农民。
城乡发展一体化是经济社会发展的必然趋势
针对我国城乡发展不平衡的实际，城乡发展一体化就是要破除城乡分割的二元体制障碍，全面构建城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系和城乡良性互动、互促共融发展的新格局。
城乡发展一体化是经济结构转型的必然要求。建设现代化的过程就是从传统农业社会向现代工业社会转型的过程。发展经济学二元经济理论认为，由于传统农业部门存在边际生产率为零的剩余劳动力，在城乡预期收入差异下，劳动力会向预期收入高的现代工业部门转移。这决定了工业化的前期必然以现代工业部门扩张为主，通过提供就业、共享设施、文明辐射、要素流动等途径，吸纳传统农业部门剩余劳动力。当工农数量的转换超过“粮食短缺点”后，农业剩余劳动力被现代部门吸纳殆尽时，社会劳动力在工农两部门间的分配将由竞争性工资水平决定。这时，农业部门要加快推进现代化进程，通过提高生产率，继续为工业部门提供产品和要素支撑；工业部门要加大对农业的反哺和改造，使之转化为现代部门，实现工农业的共同现代化。由于长期以来的城乡分割，我国农业部门释放劳动力的潜力和工业部门吸纳农业剩余人口的能力均较低，在一定程度上抑制了农业现代化和工业化进程，阻滞了工农城乡的深度融合。实现经济结构转型升级，必须改革城乡二元体制，促进人口和要素在两部门间合理流动，实现农业与工业的协调联动发展。
城乡发展一体化是社会结构转型的必然要求。建设现代化的过程也是从传统农村为主的社会形态向现代城市为主的社会形态转化的过程。伴随经济的快速发展，西方发达国家在完成经济结构转型的同时，曾出现了失业、犯罪、城市病等很多社会问题。发达国家主要采取健全城乡社会保障制度、就业制度、公共资源配给制度等措施，提高社会整体福利，解决转型期城乡各种社会问题，实现整个社会形态的转型。近些年来，我国城乡人口流动加剧，但在现有户籍制度下，农村人口的长期外流将产生两方面影响：一是大量农村人口涌入城市，加剧城市就业、交通、住房等公共资源的供给紧张，如果处理不好，很容易产生城市发展综合症；二是农村青壮年人口的外流，容易造成农业生产缺人手、农民老龄化以及农村“三留守”问题，如果不能有序引导人口合理流动，会极大地削弱农村发展活力，使农村发展陷入落后恶性循环圈。因此，只有通过城乡一体化发展，实现城乡社会转型与经济转型同步，才能妥善解决城镇化进程中出现的各种社会矛盾和问题。
城乡发展一体化是实现全面现代化的必然要求。在整个现代化过程中，工业化和城镇化是现代化的主要动力和实现途径。综观世界发达国家现代化进程，基本都经历了以乡育城、城乡分离、城乡对立、城乡一体的发展历程。在工业化初期，为了快速完成工业发展所需的资本原始积累，主要依靠攫取农业剩余价值支持工业和城市发展。进入工业化中期以后，普遍加大对农业农村的反哺力度，消化吸收农业剩余人口，缓和城乡关系，化解城乡矛盾，促进城乡同步发展，实现城乡一体化。目前我国已经进入工业化中期阶段，但是由于工农城乡发展失衡，农业比较效益依然低下，农民收入水平依然较低，农村各项事业发展依然落后，必须从根本上加大统筹城乡发展力度，努力缩小城乡差距，促进一体化发展，实现城乡共同繁荣和经济社会的全面现代化。
当前加快推进城乡发展一体化的难点问题
党的十六大以来，国家出台了一系列强农惠农富农政策，促使工农、城乡关系得到了明显改善，但城乡二元结构矛盾和城乡发展水平差距仍没有得到彻底改变，城乡一体化进程中深层次的矛盾和问题依然存在。
一是城乡物质要素与人口流动不协调。二元体制下，城市具有明显比较优势，受市场机制自发引导，农村资金、土地、人才源源不断流向城市，但很少向农村回流，造成农村发展动力不足和面临资源瓶颈。一些研究表明，我国土地城镇化速度远超过人口城镇化速度，导致城乡资源配置不均衡问题进一步突出，无形之中扩大了城乡差距。推进城乡发展一体化，必须创新体制机制，引导更多的现代生产要素流向农村，促进城乡要素双向合理流动，促进城乡物质要素与人口协调流动。
二是以工促农、以城带乡的动力和能力不足。“工业反哺农业、城市支持农村”是统筹城乡发展的战略举措，而“反哺”和“支持”的能力，取决于工业和城市发展所积累的实力。城镇化和工业化作为经济增长的两大引擎和拉动农村发展的重要支撑，其发展不足必然会削弱对农村发展的反哺和带动作用。推进城乡发展一体化，必须加快推进工业化和城镇化进程，全面提升工业反哺农业、城市支持农村的能力，实现工业与农业、城市与农村协调发展。
三是公共资源向农村的配置不足。近年来，随着新农村建设的推进和统筹城乡发展力度的加大，农村基础设施和公共服务建设不断增强，新型农村合作医疗、新型农村社会养老保险实现制度全覆盖，覆盖城乡的社会保障体系初步建立。但由于历史欠账较多，农村基础设施建设水准仍明显落后于城市。在城市面貌发生重大变化的同时，农村面貌的改观还不大。特别是，在公共服务和社会福利等方面，城乡还有不小差距。基础设施和公共服务的供给不足，影响到农村经济社会和人的全面发展。推进城乡发展一体化，必须推进公共资源配置向农村倾斜，重点支持农村基础设施和公共服务建设，全面提升农村社会服务水平，让农民共享改革发展成果、平等参与现代化进程。
加快推进城乡发展一体化的路径
新时期，构建城乡发展一体化新格局，重点是调整城乡关系，疏通城乡要素流通渠道，充分借助城市力量带动农村经济社会全面发展，形成区域性、网络状、多层次的城乡发展一体化复合系统。
一是深入推进户籍制度改革，加快破除城乡二元体制障碍。农业转移人口市民化是提高城镇化质量的关键。目前我国有大量的农村进城人口尚未真正融入城市，实现这些人口的市民化，能够在更大程度上提高城镇化质量，带来巨大增长潜力。因此，当务之急是从实质意义上加快推进户籍制度改革。具体操作上，首先要根据各级城市和城镇的吸纳能力，放宽城镇落户条件，凡有合法固定住所、稳定职业或生活来源的人员，均可根据本人意愿转为城镇居民；其次要消除影响农民工流动的障碍因素，保障和提高农村进城人口权益，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。加快改革城乡分治的户籍制度，逐步实现户籍管理上的城乡统一。
二是建立城乡要素平等交换机制，增强农村发展活力。优势生产要素是经济发展的源泉，要加快建立土地、资金和人才资源城乡平等交换机制和补偿机制，提高要素配置带来的经济效益、社会效益和生态效益。在城乡土地流转方面，要加快改革征地制度，调整土地出让收益分配关系，按照“取之于地、用之于农”的原则，提高对农民的征地补偿标准和用于农业基础设施建设的投入比重，保护农民土地权益。在资金流动方面，要鼓励发展新型农村金融组织，加强农村金融产品创新，积极鼓励大中型银行开展涉农贷款批发业务、小微型银行开展零售业务，放宽抵押担保范围，建立符合农村实际的抵押、担保制度，破解“三农”发展的资金制约。同时，政府要通过加大财政投入和政策性金融投入回补农村。在劳动力流动方面，要加快形成城乡统一的劳动力市场，大力推进城乡劳动力同工同酬同保障，逐步实现同城同待遇。
三是加快城镇内涵式扩容，提高以城带乡的发展能力。城镇化的核心是人的城镇化，推进城镇化，关键是提高城镇化质量，目的是造福百姓和富裕农民，实现产业发展和城镇建设融合，让农民逐步融入城镇。城镇扩容不是简单的城镇建设的外延式空间规模扩大和人为“造城”，而是在城乡一体化发展框架下，以吸纳更多的农村人口(劳动力)进城为主要内容的内涵式规模化拓展。“扩容”在城镇投资和城镇发展的方向上应主要体现为，通过构建城乡一体的城镇发展体系、完善城镇基础设施和公共服务功能、加快城镇产业转型升级、改善城镇发展环境，提高城镇综合承载能力，接纳更多的农民进城。因此，城镇发展需要政府主导的调控政策介入，科学规范城镇投资的方向。城镇经济投资应有助于为进城农民提供更多的就业岗位，城镇建设投资应有助于降低农民在城镇定居的门槛和成本。
四是改进农村公共服务机制，积极推进城乡公共资源均衡配置。要按照提高水平、完善机制、逐步并轨的要求，大力推动社会事业发展和基础设施建设向农村倾斜，努力缩小城乡差距，加快实现城乡基本公共服务均等化。要大力推进公共服务改革，加快健全农村基本公共服务制度框架，积极调整国民收入分配格局，优先并加大农村基本公共服务投入力度，逐步提高农村基本公共服务的标准和保障水平，加快建设农民幸福生活的美好家园。要制定实施城乡一体的基本公共服务设施配置和标准，提高农村社会保障水平，逐步实现社会保障制度城乡并轨。要加大对农村的投入力度，切实把基础设施建设和社会事业发展的重点转向农村，把国家财政新增教育、卫生、文化等事业经费和固定资产投资增量主要用于农村，提高农村基础设施和社会事业发展水平。要发挥城市公共资源和服务的辐射带动作用，推动城市公共优势资源向农村延伸，使城乡居民共享现代化发展成果。
编辑：陈麒 责任编辑：杨嘉
