积极稳妥推进城镇化，是扩大中国内需的主要途径，是促进中国经济平稳较快发展的主要动力，对全面建设小康社会和加快社会主义现代化具有重大意义。新世纪以来，中国城镇化水平快速提高。城镇化率从2000年的36.22%提高到2011年的51.27%，11年间提高了15.05个百分点，年均提高1.37个百分点。这11年间，中国城镇常住人口从2000年的45906万人增加到2011年的69079万人，增加了50.48%。城镇化的快速推进，为农村人口的大规模转移提供了就业、居住等方面的必要条件，对农业农村的发展具有重要的带动作用。
但要看到，并不是城镇化水平高了，经济就会得到发展，社会就会保持稳定和谐。好走的路先走了，未来要走或不得不走的路异常艰难。只有解决好城镇化过程中出现的各种矛盾和问题，走出一条符合国情的城镇化道路，中国经济社会才能沿着健康正确的方向前进。只要坚持在工业化、信息化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化，切实解决好三农问题，城镇化发展才具有扎实的经济社会基础。
城镇化之重——人口城镇化
中国是一个农业人口占比很高的国家，几乎可以这么说，解决中国发展问题的主要内容就是解决现有农民的出路问题。城镇化的根本目的是让更多的农民转入城市，并融入到城市的正常生活之中。如果仅仅看统计局公布的城镇常住人口数量，我们会感觉很欣慰。但问题是，在城市里面生活的大量农业户籍人口并没有成为真正的城镇人口。2010年，户籍人口城镇化率只有34.15%，这也意味着有2.13亿多城镇常住人口并没有真正成为他所在的城镇的居民。城镇化进程中的农民转市民，至少需解决四个方面的问题。
一是就业问题。这是城镇化过程中的基本问题。只有经济充满活力，产业结构切实转型升级，城镇新增人口才能获得稳定的就业机会。党的十六大以来，中国城镇大约解决了1亿劳动力的新增就业问题。但以后要持续解决如此大量人口的就业问题，面临的挑战是严峻的。
二是住房问题。据有关部门调查，农民工在城镇的住房，52%为用人单位提供的集体宿舍，47%为租住“城中村”、城乡结合部或城近郊区的农民住房，自购住房的比重不足1%。缴纳住房公积金的农民工比重不足3%。2010年农民工月租房成本平均为421元，占月平均工资的四分之一。
三是社会保障问题。据有关部门统计，全国农民工2011年底参加城镇养老保险的比重为16.4%，参加城镇医疗保险的为18.6%，参加工伤保险的为27%，参加失业保险的为9.4%。以武汉市为例，一个农民工如参加规定的城镇各项社会保险，用人企业每月需为其缴纳516元，农民工本人每月缴纳166元(占其本人月工资的12%)，合计为每月682元，每年为8184元。以目前农民工的参保率看，缺口相当大。
四是随迁子女的教育问题。据有关部门统计，2011年全国义务教育阶段的农民工随迁子女为1167万人，其中进入城镇公办学校学习的占79.2%，中央财政为此奖励、补助资金45.9亿元。今后还有大量义务教育阶段的农民工随迁子女要进入城镇就读，还要解决他们的在迁入地就读高中和报考大学的问题，绝非易事。
上述的四个问题，每个问题的解决难度都不小，同时相互之间又有着相当的关联性。
城镇化进程中的粮食因素
在推进城镇化发展的同时，要高度重视粮食和其他主要农产品的供求关系，否则会严重阻碍城镇化的发展。我们很多人可能有记忆、有经历，中国历史上曾经出现过两次“逆城镇化”的现象，都跟农业支撑不足、农村凋敝有关系。上世纪60年代初期的“三年自然灾害”，城镇工厂大批关闭，很多人不得不到农村去谋生；第二次是文化大革命中后期的上山下乡运动，实际也是让城市里的青年到农村去谋生。
从粮食生产的形势看，目前处于历史上最好的时期，但粮食需求也进入增长最快的阶段。中国人口不断增加，每年增加六七百万人。大量农民工进城，生活习惯、饮食结构发生改变，变成了商品消费者。随着工业化、城镇化的发展，大量粮食用于深加工。中国农产品总体上还是供不应求，粮、棉、油、糖、肉这几大农产品都需要从国际市场上进口。2011年，中国从国际市场上进口的粮食一共是5800多万吨，相当于1160多亿斤，相对于2011年国内的粮食总产量11424亿斤，进口的粮食超过国内粮食总产量的十分之一。
中国粮食进口主要品种是大豆。大豆进口量，2011年为5264万吨，2012年预计会超过5500万吨。大豆产量与进口量预计总和为7000万吨，大豆的自给率不足20%。与之同时，中国近年进口的食用植物油也在600万吨以上。如果要通过增加播种面积来替代大豆和油料进口，按照中国目前大豆亩产254斤、8亩地可生产1吨大豆计算，那么5500万吨大豆缺口至少需要自种4.4亿亩播种面积。按照菜籽油亩产量85斤计算，700万吨植物油缺口至少需要自种1.6—1.7亿亩播种面积。这说明，我们需要使用6—7亿亩的境外播种面积才能维持当前的现状。按照土地产能来计算，中国的播种面积缺口达到20%。可见，中国农产品供求的现状是非常严峻的，我们要有危机感。在这样的背景下，越是推进工业化、城镇化，越要关注农业农村的发展。
土地之痛
这是中国城镇化进程中面临的最突出问题之一。在中国现行法律体系下，城镇在地域上的扩张主要是依靠政府征收农民集体的土地来实现。征收的农民集体土地，不仅为城镇发展提供了投资载体，而且为城镇建设提供了巨额资金，但农民为此则付出了巨大代价。人们对现行的农地征收制度批评很多，中央也早就明确了改革征地制度的基本方向。党的十六届三中全会决定(2003年)就提出：按照保障农民权益、控制征地规模的原则，改革征地制度，完善征地程序，严格界定公益性和经营性建设用地，征地时必须符合土地利用总体规划和用途管制，及时给予农民合理补偿。以后又逐步完善，党的十七届三中全会决定(2008年)提出：改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。这些年来，在提高征地补偿标准和落实被征地农民的社会保障等方面有明显进步，但关于严格界定公益性和经营性建设用地、逐步缩小征地范围的改革则尚未启动。征地制度改革涉及复杂的利益关系调整，牵一发而动全身，改革的难度极大。
随着征地规模的扩大和土地价格的提高，征地与地方政府财政的关系也越来越紧密，土地出让收入已经在地方(主要是市、县两级政府)财政收入中占据重要地位。据有关部门统计，2011年，全国土地出让金收入为33166亿元，与房地产相关的地方税收收入为8379亿元，两项合计占地方财政收入的31.59%。考虑到省、区政府并无直接的土地出让收入，市、县两级政府土地财政收入的比重显然更高。因此，改革征地制度，对地方政府的财政收支影响极大。而过低的工业用地供地价格，一方面使被征地农民和城镇居民的利益严重受损；另一方面又引发相当部分工业企业可以不顾投资成本而无序扩张。在某种程度上可以说，这是制约中国经济发展方式转变、产业结构调整升级的一大原因。
但情况正在起变化。一是政府能够从土地上获得的收益明显减少。2011年土地出让金收入总额比2009增加了19201.48亿元，即增长了137.50%，但征地拆迁补偿的支出却增加了18449.39亿元，即增长了356.13%，因此纯收入仅比2009年增加了752.09亿元，仅增长8.56%。二是土地利用中的利益矛盾日益突出。据有关部门统计，2012年二季度，全国不同用途的土地平均出让价格为：商业服务业用地为5728元/平方米，住宅用地为4522元/平方米，工业用地为659元/平方米。为了今后的税收和就业，政府在出让工业用地时绝大多数是亏本的。而为了实现土地征收出让中的资金平衡，地方政府就不得不压低对被征地农民的补偿水平，抬高对城镇住宅和商业服务业用地的供地价格，其结果是来自被征地农民和城镇居民的压力越来越大，社会矛盾难以化解。三是工业用地价格过低的局面迫切需要改变。中国已经成为全球制造业的第一大国，有些产业的产能已明显过剩。在这样的背景下，如再不改变对工业用地供地的低地价甚至零地价的做法，引发的问题将越来越多。
综合上述几方面的原因，可以说推进中国征地制度改革的条件正在逐渐成熟。政府征地行为在世界各国都有，但征地权力的使用，是被严格限制在满足社会公共利益需要的范围之内的。世界各国的城市化都要使用农地，政府的职责是组织社会做好土地利用规划和建设规划，并严格按照规划对土地的利用实行用途管制，没有必要在按规划改变土地用途的同时，非要让农民丧失对原有土地的所有权和使用权。我们应当借鉴别人的有益经验，审时度势、与时俱进地改革中国城镇化进程中的征地制度，使它更加符合中国特色社会主义市场经济体制的要求。
（注：本文是根据陈锡文同志在2012“远见杯”全球宏观经济预测秋季年会上的发言整理而成，未经本人审阅。）
编辑 刘早生 责任编辑 杨嘉
