纵观各国经济发展历程，无论是发达国家，还是发展中国家，统筹区域经济、促进地区协调发展、缩小区域间的发展差距都是制定国民经济和社会发展战略时坚持的重要原则。2011年，湖南人均地区生产总值29828元，正处在统筹区域发展重要阶段，同时国家武陵山片区区域发展与扶贫攻坚试点和深入实施湘西地区新一轮开发战略为协调区域发展提供了难得的历史机遇。本文试图通过对国内外区域成功开发经验的综合介绍，为湖南深入实施新一轮湘西地区开发提供一些有益的启示和参考。
一、国外协调区域经济发展的政策措施
在世界范围内，区域经济发展不平衡是一个普遍的现象，几乎所有的国家都不同程度经历过或正面临区域经济发展不平衡带来的挑战。为解决区域经济发展不平衡而带来的经济社会问题，缩小地区差距，促进各地区协调发展，各国政府均采取了不同的政策措施。综合来看，主要有以下四个方面：
（一）强化政府职能。针对区域经济发展不平衡的客观性以及发展实际，许多国家都采取了各种政府干预的政策。一是制定区域协调发展规划。各国从区域经济实际情况和自然资源特点出发，根据经济有计划按比例发展规律的要求，制定了长期的发展规划。如日本在北海道的开发过程中非常重视规划。北海道的开发有专门的综合开发计划，每一期综合开发计划都有一个重点，如第一期重点是开发资源和振兴产业，第二期是实现产业结构现代化。二是设立专门的区域协调发展机构。为确保区域发展规划的有效实施，各国政府都设有专门的组织管理机构。这些管理机构主要负责区域规划的制定及贯彻执行。美国为开发田纳西河流域，设立了田纳西河流域管理局；英国为促进落后地区的开发，专门设立了苏格兰开发署和威尔士开发署；日本为促进北海道开发，在中央政府设立北海道开发厅，厅下设北海道开发局；巴西为开发亚马逊河流域成立了亚马逊经济开发计划管理局。三是建立法律保障。采取法律条文的形式来确定区域开发的内容和程序、扶持的方式和重点等，使区域开发政策法律化，这是各国保障区域开发顺利进行的根本保障。如日本开发北海道时，专门颁布了《北海道开发法》，并规定国家单设北海道开发事业费预算；美国为开发田纳西流域，国会专门通过了《田纳西河流域管理委员会法》，等等。
（二）实施扶持政策。各国政府在协调区域发展方面，采取了各种各样的倾斜政策，体现了开发方式的灵活性和多样性。一是公共投资。公共投资在各区域之间的分配对区域经济发展影响极大，它是区域经济发展的直接推动力之一，是缩小区域经济发展差距，加快落后区域经济发展的重要经济手段。在北海道的开发过程中，日本政府在资金上大力支持，1951年北海道开发时的公共投资只有70亿日元，到1995年年预算已达9450亿日元。美国联邦政府直接投资建设了落后地区三大开发工程和项目，包括阿巴拉契亚区域开发工程和哥伦比亚河流域开发。除直接投资外，有些国家还通过设立政府区域发展基金实现公共投资。如意大利的“南方发展基金”、巴西的“亚马逊投资基金”、日本政府金融体系内面向落后地区的开发公库、以及欧盟针对各成员国萧条地区的“欧洲区域发展基金”等。二是转移支付。实行规范的财政转移支付制度是各国解决地区差距的通行做法和基本手段。日本政府直接用财政转移支付来提高落后地区的财政能力。1989年，高收入的东京地区财政能力指数为1.527，低收入的四国地区为0.25，前者是后者的6.1倍。实行财政转移支付后，东京地区财政能力指数仍为1.527，四国地区则提高到1.032，前者只相当于后者的1.5倍，两者的差距大大缩小。三是税收优惠。面对区域经济发展不平衡,发达国家运用了大量行之有效的税收优惠政策,取得了良好效果。上世纪20年代,美国南部和西部等地区经济相对落后。为缩小地区经济差距,美国联邦政府从上世纪30年代起就一直对不同的地区实行不同的税制,并扩大了州和地方政府的税收豁免权和减免税权限。如对所有到贫困地区投资的企业实行减免5年所得税的政策。巴西为鼓励社会各方投资开发落后地区，在亚马逊地区建立马瑙斯自由贸易区，区内私人企业10年内免交所得税，并扩大再生产的进口商品免交进口税，从国外和其他地区购入的消费品和材料免交商品流通税。
（三）培育“造血”功能。对一个区域而言，直接投资只是外部“输血”的短期行为，实现自身可持续稳定发展还要依靠培育“造血”功能。部分国家在协调区域发展的过程中，着力把完善基础设施，改善投资环境作为区域经济开发的突破口。一是基础设施建设。推进交通、水利、能源、信息等基础设施建设，形成分工合理、功能完善、保障有力的基础设施体系，为区域发展提供坚实的支撑力。日本中央和地方政府的财政支出很大部分用在交通系统的建设上，其高速公路不断向偏远的落后地区延伸，加强了这些区域与东京等大城市的经济联系；从50年代开始设立的北海道开发事业费预算也基本用于基础设施建设，包括道路港湾、住宅和城市街道、环境卫生建设，农业、林业和水产业的基础设施建设等。二是教育事业。各国在区域开发过程中还特别重视改善教育条件，提供再就业培训、信息和技术服务，培育其自我发展的创造能力和竞争能力。前苏联对西伯利亚的开发就非常重视培育和科技的投入，运用科技教育力量推动开发。根据西伯利亚资源开发过程中的科技需求，政府出资兴建各类研究所，并提供大量的科研资金，解决当地的资源开发上的技术突破和企业生产过程中的技术难题，促进科研成果向生产实践的转化，并与大学相结合，加快为当地培养人才。
（四）注重“增长极”效应。许多国家试图以点带面，突出重点，实施增长极带动战略，促进各区域经济协调发展。其中，巴西和马来西亚尤为突出。巴西政府开发西部地区，选择了亚马逊州的马瑙斯作为新的“增长极”，将其打造为巴西最大、也是世界最大的经济特区，以带动周围地区乃至整个亚马逊河流域的开发。马来西亚鼓励人才和资金向帕朗地区转移，为建立西北地区的增长极提供优惠政策和对高科技电子等创新产业的扶持，使帕朗和周围地区迅速发展成为世界性的电子产品出口基地。
二、发达省份协调区域发展的实践经验
伴随经济社会快速发展，区域经济发展不平衡已成为不可回避的问题。在不断探索和努力后，广东山区、江苏北部、闽西地区和山东西部地区等区域经济协调发展成果初现。
（一）广东“三强化”加快山区发展。改革开放以来，广东经济社会快速发展，多年来一直保持全国领先地位。但在广东经济高位发展的同时，东西两翼及山区远落后于珠江三角洲经济区的状况已成为困扰该省科学发展的一大难题。为促进全省区域协调发展，进入新世纪以来，广东制定了“加快发展、率先发展、协调发展”的战略目标，出台实施了《关于加快山区发展的决定》等重要文件，编制了《广东省东西北振兴计划（2006-2010年）》等规划，现已取得一定成效。
一是强化投资和重大项目的带动作用。“十一五”期间广东规划东西两翼和山区建设重点项目约175个（部分项目跨区），超过全部重点项目总数的50％，比“十五”期间提高6个百分点；总投资约占全部重大项目投资的41％，提高12个百分点。通过重大项目建设，激活了东西两翼和山区的投资，有力促进了经济社会的加快发展。近年来，山区投资力度不断加大。2010年，山区完成全社会固定资产投资2181.56亿元，比2005年增长2.2倍，年均增长26.5%。主要用于东西两翼和山区欠发达地区的基础设施建设，投向农村电网、农村公路、高速公路、城镇和农村供水、饮水等方面。大批能源、交通、通信、城市基础设施项目相继竣工并发挥效益。如韶关建成韶钢500万吨钢生产平台，韶关卷烟厂30万大箱生产线等一批重点项目；随着惠河高速、粤赣高速、龙梅高速的建设，河源到广州的车程缩短了近一半的时间，使其融入了珠三角“两小时”经济圈，加上铁路建设，河源已逐渐成为重要的交通枢纽。
二是强化省内区域合作推动效应。近年来，广东省内区域间的对口帮扶、互利合作不断加强。除制定了《关于珠江三角洲经济发达市与山区市县对口帮扶实施意见》外，还先后举办四届珠江三角洲地区与山区及东西两翼经济技术合作洽谈会，洽谈会成为省内区域间经贸合作的重要平台。据统计，2004-2006年三年间“珠三角”7市共落实财政帮扶资金5.1亿多元，比省定任务3.1亿元多2亿多元；对口帮扶的经贸协作项目328个，协议投资46.58亿元。 “珠三角”与东西两翼和山区联手推进产业转移取得阶段性进展。
三是强化财政扶持创新与传统结合。创新财政资金扶持方式，设立75亿元的竞争性扶持资金，通过公开竞标的方式评选省示范性产业转移工业园区，激发各地推动“双转移”的积极性。在创新的同时，强化财政分配职能，加大扶持力度，设立专项转移支付资金。2003年设立民营科技园发展专项资金，省财政对东西两翼和粤北山区14市每市安排3000万元，支持民营经济发展； 2005年设立促进产业转移专项转移支付资金，省财政对东西两翼和粤北山区14市每市安排4000万元，促进珠江三角洲地区产业向东西两翼和粤北山区转移；2007年－2008年，省财政安排东西两翼和粤北山区14个市及江门市每市2亿元，帮助解决欠发达地区经济建设资金不足问题。
随着一系列区域协调发展政策措施的贯彻实施，山区经济发展明显提速。 “十一五”时期山区地区生产总值及人均地区生产总值增速为15.2%和14.4%，由“十五”的低于全省平均水平1.5和1.9个百分点增长为高于平均水平2.8和4.6个百分点。产业结构优化升级。三次产业结构从2005年的23.1：39.8：37.1转变为2010年的16.1：47.2：36.7。由以农业为主转变为以二、三产业推进，三次产业齐头并进的新格局。工业生产发展迅猛。通过扶强扶优，加快劣势企业退出市场，大力吸引外来工业投资，新增大批工业生产能力，形成一批优势企业和支柱产业。2010年，山区工业共有规模以上企业2937家，工业增加值1530.20亿元， 分别比2005年增长72.8%和207.8%。对外贸易大幅增长。2010年，外贸进出口总额为105.79亿美元，是2005年的1.48倍，年均增长20.0%，比全省平均水平高出7.1个百分点。实际利用外商直接投资达8.70亿美元，比东西两翼分别高出13.1%和216.1%。
（二）江苏“四以”加快苏北地区振兴。改革开放以来，江苏经济社会持续快速发展，综合经济实力不断增强，但区域之间发展不平衡现象比较突出。为此，江苏高度重视加快苏北振兴促进区域共同发展，采取了一系列措施，取得了积极进展。
江苏的苏北地区包括徐州、淮安、盐城、连云港和宿迁五市，土地面积5.24万平方公里，占全省的51.9%；2010年末常住人口2977万人，占全省的37.8%。改革开放以来，特别是1994年江苏第九次党代会确立并实施区域共同发展战略以来，苏北经济基础得到了明显增强，综合实力和人民生活有了较大提升。2010年，苏北实现地区生产总值由2005年的3610.76亿元增至8920.37亿元；人均生产总值由11148元增至29774元；地方财政收入由2005年的158.26亿元增至2010年的785.90亿元，增长近4倍；城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入也由2005年的10303元和4297元增至16020元和7724元。
一是以落实区域共同发展战略为根本，增强区域开发原动力。江苏通过实施的“五方挂钩”（省级机关、高等院校及科研院所、大型国有企业、苏南经济相对发达的县市区与苏北经济相对薄弱的县区挂钩帮扶）战略，促进了南北产业、财政、科技、劳动力的大转移。通过贯彻落实南北挂钩共建苏北开发区的政策措施，一方面充分利用苏南在招商引资、资本和人才等方面的优势“筑巢引凤”，加快了工业化进程，推进跨越式发展；另一方面，苏南地区较好地缓解困扰经济发展制约，进一步拓展发展了空间“腾笼换鸟”，在更大范围内优化资源配置，增创新优势，提升竞争力。
二是以加快新型工业化进程为核心，拓展产业发展新空间。苏北正处在工业化加速发展阶段，加快推进新型工业化成为苏北的重要抓手。在完善提升基础设施等硬件的同时，着力优化适应新型工业化发展的政策、金融、商务、贸易等软环境，通过南北产业转移、共建开发区、培育主导产业、加快产业链配套、内培本土企业等举措，加速引进、培育、集聚新型工业化主体，做大做强产业规模和实力。
三是以激发县域经济活力为重点，打造区域发展新引擎。苏北县（市）约占全省的一半，江苏以推动县域经济为突破口，培养了一批县级经济增长极，如沭阳、灌南、邳州、滨海、洪泽等县汇集而成的“苏北现象”。激活壮大县域经济，以县级单元为增长点，以点带面，进而汇聚成苏北经济发展强大的增长极。
四是以加快园区建设为抓手，提升区域发展竞争力。从2007年开始，江苏探索南北共建园区创新实践，鼓励苏南重大产业转移项目落户苏北，先后出台《关于进一步加强共建园区建设政策措施》以及建设发展情况考核评价办法，对转移到苏北符合国家产业政策的重大产业项目，适当降低建设用地门槛。2010年以来，对共建园区兑付以奖代补资金，用于园区的基础设施建设贷款贴息及奖励。此外，在用人机制上明文规定“对苏南派驻共建园区工作满２年以上人员，享受派出地区省定扶贫工作待遇”。 截至2010年江苏南北共建园区27个，苏北地区2010年新开工500万元以上产业转移项目达到2175个，项目总投资1755.1亿元，苏北实际引资972.7亿元，同比分别增长6.1％、20.7％和25％。
三、借鉴先进经验，着力推进湘西地区新一轮开发
湘西地区开发，是湖南贯彻落实科学发展观、推动区域协调发展而实施的重大战略举措。自2004年省委、省政府实施湘西地区开发战略以来，湘西地区经济社会发展取得了显著成效。这8年是湘西地区历史上经济社会发展最快、城乡面貌变化最大、人民群众得实惠最多的时期，但与省内其他区域相比还存在一定差距。因此，湖南应借鉴国内外区域开发的成功经验，加大扶持力度，提升开发效率和质量，引领湘西地区走上又好又快发展的道路，实现全省区域经济协调发展。
（一）继续解放思想，树立区域协调发展的新理念。多年来的实践证明，区域经济发展不协调，重点不在“钱”上，关键还在观念上，思想停滞、思想不解放才是要害所在。因此，推动区域经济协调发展首先以解放思想，以破除协调发展思想障碍为突破口。一是破除等靠要思想，树立创先争优理念。加快转变欠发达地区发展观念，加快由“输血”的外源开发向“造血”的内源开发转化。加强对发达地区的经验学习，主动接受新思维和新事物，提高领导干部的综合素质，确立自力更生、奋发图强的新理念。二是破除地域区划思想，建立全区域共同发展理念。打破行政区划的局限和各自为政的陈旧思想，树立全区域共同发展的理念。根据各地区特色在全区范围内统筹规划一批中心城市、市场、产业园等，集中优势资源统筹开发，共谋发展之路。三是破除急功近利思想，确立可持续发展理念。实现跨越式发展绝不能急功近利，要走可持续发展的道路。积极发展低碳经济，加快建立与经济发展水平、资源环境承载能力相适应的绿色发展模式。突出实施生态保护、农村能源、生态移民等三大工程，争取在产业发展、生态环境、社会事业方面取得全面进展。四是破除官本位思想，深化服务型政府建设理念。树立民本位思想，强化各级政府以民为本，进一步减少和规范行政审批，在精简环节、压缩时限、提高效率上下功夫，为企业加快发展创造良好的环境。
（二）突出区域特色，推动优势产业大发展。湘西地区经济总量规模小，工业化与城市化程度较低，要加快发展，必须依托湘西地区资源优势，集中力量发展特色优势产业。一是发挥生态优势。湘西地区的生态资源是实现区域协作的最佳路径。应重点支持培育发展以高度信息化、低碳化为技术支撑基础的产业，如在乡村大力发展绿色农业、有机农业特别是山地中药材种植加工业、园艺花卉业，乃至因地制宜兴办宜居养生基地、原生态博物园、田园生活馆等具有山野风情的休闲服务业；在城市积极创兴移动办公、远程商务、文体竞技、休闲保健等当代新型服务业。二是打好文化牌。根据独特的少数民族风情，深度开发民俗文化，重点保护并传承民族民间工艺、非物质文化遗产，兴建高品位、规模化的民俗文化博物馆、民族历史展览馆等永久性文化工程设施，在区域内各区市县的共同努力下，打造苗族、土家族民俗文化的重要研究基地。三是扩大旅游集聚效应。张家界、湘西凤凰旅游已是湖南乃至全国的一张旅游名片。其实在湘西地区还有许多旅游资源尚待开发，要借力已有的品牌知名度，全方位延展旅游产业链，打造旅游规模效应，营建集青山绿水、原始生态、民族风情于一体的的黄金旅游区。
（三）提高服务效能，加快基础设施建设新进程。一是加强基础设施建设。以资源开发为主旨，以中心城市为枢纽，构建以铁路、高速公路、空港为主骨架枢纽的现代化综合交通网络。继续改善乡、村出入通行条件，扩大覆盖范围，全面实现区域交通主骨架内的干线互通，构建畅达省会城市、区域中心城市的大通道。加强水利基础设施建设、防汛抗旱、水土保持等项目建设，全面解决农村安全饮水问题。理顺农网管理体制，加快农村电网改造升级步伐，实现城乡用电同网同价。二是人力资源平台建设。打造人力资源网络共享平台，实现人才供需信息的共享和交流，缓解人才供求不畅的障碍，引导人才合理流动。实施积极的农村劳动力转移政策，实施免费技能培训、加大贫困农村适龄青年职业技能培训力度等多种方式，提高劳动力的综合素质，满足对高素质劳动力的需求。
（四）强化效率原则，加大财政金融扶持力度。在现有扶持政策实施效果的基础上，突出财政转移支出竞争性和效率性，着力提升欠发达地区的发展后劲。一是财政政策。一方面加大扶持力度，增强转移支付力度，积极帮助争取中央财政用于节能环保、生态、新能源、教育、人才、医疗、社会保障、促进就业等方面的专项转移支付倾斜；对有条件的地区加以重点扶持，以形成区域性经济增长中心；加大城市基础设施、公共卫生、文化体育等公共设施的专项拨款，缓解欠发达地区公共产品供求矛盾。另一方面继续实施和完善激励型财政政策，提高欠发达地区的造血和自我发展能力。对发展中最关键、最急需、辐射或带动效应最大的领域集中资源实施重点突破。加强财政扶持资金使用情况的监管，建立财政转移支付资金跟踪问效制度，提高资金使用效益。二是金融政策。加大对优势产业、中小企业的融资扶持力度，适当降低融资门槛，放宽担保抵押项目范围；协调各省级金融机构对欠发达地区的信贷倾斜和存贷比考核，适度增加对欠发达地区支农再贷款指标和放贷规模，对重点项目提供优惠便利的资金保障；鼓励各类金融机构在湘西地区增设机构网点，尽快实现金融机构覆盖全部乡镇；积极支持发展小额贷款公司、农村互助资金社等新型农村金融服务机构，进一步深化农村信用社改革，壮大资金实力。
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