王克群（山东省济南市行政学院教授）
温家宝总理在2011年中央农村工作会议上强调：“土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等，是法律赋予农民的合法财产权利，无论他们是否还需要以此来作基本保障，也无论他们是留在农村还是进入城镇，任何人都无权剥夺。推进集体土地征收制度改革，关键在于保障农民的土地财产权，分配好土地非农化和城镇化产生的增值收益。应该看到，我国经济发展水平有了很大提高，不能再靠牺牲农民土地财产权利降低工业化城镇化成本，有必要、也有条件大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例。要精心设计征地制度改革方案，加快开展相关工作，明年一定要出台相应法规。”
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温总理的讲话，发出了加快农村集体土地征收制度改革的明确信号。那么，当前我国农村集体土地征收制度存在的问题是什么？针对这些问题，应该采取什么样的对策？文章拟从农民土地财产权保障的角度展开讨论。
一、当前农民土地财产权保障的问题
我党历代领导集体都高度重视土地财产权制度的建设：实际上，第一代领导集体领导的中国革命就是土地革命、第二代领导集体在改革开放初期实行的土地承包制就是赋予农户集体土地使用权、第三代领导集体大力推动的城镇住房制度改革就是赋予城镇居民国有土地使用权、第四代领导集体在既有改革的基础上加大了土地财产权制度调整与完善的力度。经过几代领导人的努力，人民群众获得了越来越多的土地财产权，使人民群众的土地财产性收入不断增加，但是与党中央的要求和人民群众的愿望相比，当前土地财产权保障工作，尤其是农民土地财产权保障工作还有一些亟待解决的问题。
（一）土地财产权缺乏具体而明确的法律规定。近些年来出现了大量由征地和拆迁引发的群体性事件，究其原因，在很大程度上就是对集体土地所有权和城市私房用地使用权缺乏明确的法律规定。由于集体所有权主体不明确，村民小组、村和乡农民集体之间的土地纠纷时常发生。住宅小区在物业管理中发生的纠纷，许多都是因为小区占地归属不明造成的。另外，我国土地荒漠化、水土流失不断加剧，其主要原因之一就是土地权利不明确，最典型的是林业，建国以来每一次政策大调整，林木都会遭到严重砍伐--法国一位经济学家曾说过，如果土地权利明确，农民可以让沙漠变成森林；如果土地权利不明确，农民可以将森林变成沙漠。
（二）现行法律有关土地财产权的规定不尽合理。一是土地权利重叠严重，对同一块土地，农业部门可能因为长草而设定草原使用权，林业部门可能因为有树而设定林地使用权，海洋部门可能因为是滩涂而设立海域使用权。二是30年的土地承包经营权期限太短，农户短期行为严重，施用农家肥的越来越少，许多农户根本不施农家肥，导致全国土壤肥力不断下降，影响了农业的可持续发展。三是限制或不允许土地承包经营权和宅基地使用权转让抵押，农民难以获得扩大再生产和发展工副业的资本。同时，“两权”不能变现，农民进城也缺乏资本支持，不利于工业化和城市化。[1]
（三）征地操作流程具体环节公正性不足。随着国家对“征地”工作的不断规范，相关职能部门也担负起了相应的监管责任，但总体而言，我国现行征地操作流程依旧缺乏足够的公正。首先，在征地补偿标准方面，现行征地补偿标准规定土地补偿费、安置补助费总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍，对农民而言，此种补偿标准存在短时性和买断性，只能在短时期内维持生计，长期生活保障实际上因征地而丧失。其次，一些地方政府出于私利性考虑，在执行补偿标准时就低不就高，甚至在财政吃紧的情况下压低补偿安置标准或者拖欠被征地农民的补偿安置费，这种做法无疑损害了农民的利益。这些问题侵害了农民土地财产权，不利于地方的稳定和谐。
（四）失地农民利益表达机制不健全。 近年来上访群众，特别是最“本分”的农民频繁采用比较激烈的形式表达诉求，这种现象引人深思：为什么农民会有那么多不满？为什么遇到问题之后农民大多选择上访？实际上，我国现行政府和社会运行机制中并不缺乏民众表达利益诉求的渠道，信访制度、官员接待群众制度和代表委员联系群众制度等都为广大人民群众提供了比较便利的利益表达渠道，但现有利益表达机制在运行效率与实际功能的发挥上仍旧存在不足。另外，司法申诉的高门槛让普通群众特别是农民望而却步，失地农民在自身利益受损的情况下只好选择上访形式。
（五）城乡二元户籍制度下农民无法享受平等国民待遇。城乡二元户籍制度是引发当前许多社会矛盾的重要原因，地方政府征地诱发的农村群体性冲突也是该制度的产物。二元户籍制度人为地造成同一个国家内两种不同的国民待遇，以致迄今为止中国广大农村社会的各项发展指标均严重滞后于城市，相应地，农民的整体素质也远不及城市居民。同时，城乡二元经济社会体制影响了农业产业向非农产业转移的实现步伐，农民无法彻底离开农业，更不敢放弃作为最后保障的土地，这种高度依赖性给征地工作带来了巨大阻力。[2]
（六）廉价征收农民土地，会带来一系列严重后果。过去30余年中国城镇化取得巨大成就的同时，政府通过廉价征收农民土地、改变其用途，占有土地增值后的大部分收益，并用这些收益中的一部分，改善城市基础设施建设，扩张城市规模，甚至解决政府的财政亏空，在这一过程中，农民所得甚少，大概是土地增值收益的5%-10%，长此下去，会带来一系列严重后果。首先，农民不能在土地增值收益中分享自己应得的收益，使得城乡贫富差距继续拉大，同时也造成农村消费始终在一个低水平徘徊，无法有效扩大内需。其次，征收补偿过少，也不能由此增加土地使用成本，从而不能减少盲目修大马路、大广场而浪费土地的现象，一些效率低的企业也不会因此而淘汰，这对产业结构调整和发展方式转变很不利。第三，因低补偿而引发的基层政府与农民的矛盾乃至对抗成了这些年中国社会的常态问题。第四，失地农民的大量出现如不能被城市吸纳，轻者会破坏社会治安，重者可能发展成为游民现象。最后，加剧基层政府的腐败。[3]
二、保障农民土地财产权的对策
要从根本上解决土地管理尤其是土地征收体制上的问题、保护有限的耕地资源、保障农民的切身利益、维护社会的稳定，就必须以可持续发展原则为指导、贯彻公平理念、给被征地农民自身及其后代公平享用自然资源的权利。因此，应该在充分尊重农民土地财产权的基础上，建立新型的土地征收制度。
（一）加强土地征收法制建设。在我国，由于土地所有权的特殊性，土地征收不可能仅仅依赖宪法中的几个条款和相关法律的规定，只有将其作为单独法律进行更加详细的规定，才能使其更具可操作性、避免实施过程中的滥用，才能使土地制度在法律的框架下进行。因此，有关征地的法律法规及制度政策等都是必须关注的焦点，目前迫切需要制定一部位阶较高、可操作性强的《土地征收法》，明确公共利益目的内涵、非公益性用地取得方式、集体土地使用权如何流转、补偿项目和标准、安置方式的确定以及征地操作程序等方面的问题，以防止现实中普遍存在的征地主体混乱、征地行为不规范和补偿标准不统一的现象。[4]
（二）建立公平的征收补偿机制。征地补偿是农民失去土地后能获得的最直接的经济效益、是他们最重要的生活来源，同时也是最容易引发征地矛盾的焦点。因此，寻找政府、征用地主体、被征地农民间最佳的利益联结点，建立合理的征地补偿机制，是保障被征地农民权益的关键。在实践中，首先应制定相应的法律法规、明确补偿的归属和运用、完善补偿客体；其次应将土地市场价值作为征地补偿依据，根据市场上同一宗土地的价值所反映出的价格进行公平补偿，既要考虑对土地所有权的补偿，也要考虑对土地使用权的补偿，既要考虑到农民的眼前利益，又要考虑到农民可持续发展的长远利益。
（三）完善土地征收的监督程序。要对土地征收实行有效的监督，必须实行事前公告制度，在有关单位提出土地征收的申请后，土地管理部门就应该将拟征地的范围、面积、征地用途以及征地申请人等有关征地事项予以公告，以充分接受社会的监督，只有在社会公众和被征地人对该项征地没有大的意见分歧时，才能进入征地审批程序。在征地申请被批准后，拟定征地补偿方案，并在报批之前将征地补偿方案公告，听取被征地人的意见，对征地补偿标准和安置方案有意见分歧时，应充分协商一致，经协商达不成一致意见时，政府主管部门应主动依职权组织听证。
（四）健全土地征收的司法救济程序。当前土地征收中产生的大量纠纷，都是通过上访、围攻政府等方式寻求解决，给社会造成了不安定的因素，其原因就是缺乏相应的司法救济程序。法律应明确规定，被征地人对土地征收存有异议时，除可以采取申诉、行政复议等措施外，还可以向法院提起诉讼。如果农民认为，土地征收补偿标准和补偿费的分配不合理时，应允许向法院提起诉讼，请求依据法律规定就补偿标准和补偿费的分配作出裁决。
（五）农地直接入市。农地转为非农用地，惟一的合法途径是征地，而征地权完全控制在政府手里。政府并不是农地的所有者，由政府控制农地转用权，不可能按照经济准则办事。由于政府同时又控制了城市规划和投资审批，在某些条件下可以“营造”城市化需求。法律规定政府以农用土地之价“补偿”农民，而政府征得的土地却可以按非农用地取得市值。结果，城市化就在某种程度上变成一场剥夺农民土地使用权及其收益的“圈地运动”。各级政府和官员都可以提出种种理由甚至根本不必找理由，就取消农民的土地使用权，致使农民无法获得土地出让后的大部分增值收益。鉴于此，最理想的办法是农地直接入市，不必经过国有这个环节，由农民直接面对市场。
参考文献
[1]佟绍伟.保护土地财产权增加人民群众的财产性收入[J].中国国土资源经济,2008(4).
[2]朱谚,叶圆.浅谈地方政府征地公正性不足的表现及其对策[J].濮阳职业技术学院学报,2010(3).
[3]邓聿文.如何保护农民土地财产权[N].华商报,
[4]衡爱民.略论完善土地征收制度--以被征地农民权益保障为视角[J].中共福建省委党校学报,2011(5).
