伍学林（四川大学经济学院博士研究生）
自2005年国土资源部正式启动城乡建设用地增减挂钩试点以来，已经有5 年多时间了。城乡建设用地增减挂钩是一个新事物，目前仍然存在着诸多问题有待解决，不宜急于将“试点”转为“正式实施”，当前应该总结增减挂钩试点过程中的经验与教训，使其进一步趋向于成熟和完善。
一、成都市城乡建设用地增减挂钩试点取得的成效
1．促进了耕地保护制度的实施
成都市将增减挂钩与农村土地整理、基本农田建设相结合，统筹安排、整体推进，既增加了有效耕地面积，又提高了耕地质量。15个增减挂钩项目共复垦集体建设用地9891亩，与新建占用耕地相比净增耕地183亩。15个项目亩均投入复垦费7800 元，通过复垦后持续培肥，新增耕地质量基本有保障。此外，通过田、水、路、林、村综合配套整治，农业耕作条件大为改善，耕地粮食单产普遍能提高5%～15%。
2.促进了节约集约用地
成都市通过增减挂钩试点，对散乱、废弃、闲置的农村建设用地进行整治，引导农民适当集中居住和产业向园区集中，丘陵山区农村居民点“小、散、乱”的现状大有改观，“满天星”发展的态势得以有效遏制，通过共用公共设施、降低人均用地标准，提高了用地效率，节约了大量土地。15个项目共拆除农村居民点1874个，复垦农村宅基地9891.15 亩，搬迁农户11820户、农民37677位; 新建农民集中居住区30个，用地2159.26亩，安置农户11492户、农民36267位。部分农民通过购置商品房等形式予以安置，未入住农民集中区，农民集中区安置农民数小于拆迁农民数。平均单个农村居民点由 5.28 亩、6户、20人集聚成71.98亩、383户、1208人。农村人均建设用地面积由175 平方米降至39.7平方米，平均节地75%左右。
3．加快了城乡统筹发展和新农村建设
成都市将增减挂钩和土地综合整治作为统筹城乡发展的平台，积极聚合相关部门的资源、资金，整体规划，整村推进田、水、路、林、村综合整治，并按照“四性”原则，统筹推进农民生产方式和生活方式转变，高标准建设社会主义新农村，有效解决了耕地保护和节约用地“缺动力”、农业发展和农民增收“缺渠道”、新农村建设“缺资金”、城乡统筹“缺抓手”的问题，有力促进了城乡统筹发展。15个项目共带动各类资金 53.5亿元投向农村，建成30个农民集中区，大都配套了水、电、道路、绿化、教育、医疗、娱乐等公共配套设施，建设了“4 室、3站、2店、1中心、1广场”等公共配备设施，并推动劳动就业、医疗、社保等28项涉农事项和相关服务下移。
4．深化了农村土地管理制度改革
增减挂钩涉及土地权属调整、建设用地流转、耕地保护、农民权益维护、节约集约用地等土地管理一系列工作，因此，增减挂钩成了土地管理制度改革探索的“导火索”。成都市将土地产权制度建设作为统筹城乡的重要基础工作来抓，结合第二次全国土地调查，加快推进土地确权登记，将土地综合整治和产权制度改革并列为“四大基础工程”。在增减挂钩中，紧密围绕国土资源管理重点领域和关键环节积极予以探索，为深入推进新时期农村土地管理制度改革积累了重要经验。其主要做法有：农村土地产权制度(确权登记发证)、规范集体建设用地流转(研究拟定相关管理办法)、构建耕地保护经济补偿机制(耕保基金)、建设城乡统一土地市场(市县乡三级农村产权交易中心)、完善土地收益分配机制(规定应将不少于5% 的挂钩节余指标留于当地发展)等。
二、成都市城乡建设用地增减挂钩试点的经验与启示
1． 要把握落实区域发展战略
增减挂钩，是对城乡建设用地布局和结构的调整，是对区域国土空间开发格局的重塑，是城镇化和新农村建设战略基地的落足点，其最终目的是通过优化国土资源配置以更好地服务和支撑区域社会经济科学发展。因此，在推进增减挂钩中，要注重对区域发展战略的整体把握，特别是要搞好城镇化和新农村建设的统筹。笔者认为，协调推进城镇化和新农村建设，二者不可偏废，要切实树立起“双轮驱动”的理念：城镇化和新农村建设的最终目的都是要实现现代化，城镇化并非农村现代化的唯一选择(农村完全也可以就地实现现代化)，统筹城乡并非城乡均质，不能将全部乡村机械地拆村建城，鉴于我国城乡生产方式和生活方式差异在一定时期仍将存在的事实，城镇和乡村应各自选择适于本地区的发展道路。
2．要审慎安排挂钩规模
现阶段仍应审慎确定挂钩规模，稳妥推进挂钩试点，避免大拆大建。因此，一要规范各类增减挂钩：除报经管部门同意外，严禁各地以土地置换、建设用地复垦周转、拆院并院、新农村建设等形式，擅自开展各类“准增减挂钩”。二要进一步明确周转指标的控制范围。
3.要科学设置项目区
一是在增减挂钩中，要切实树立国土开发相对均衡的理念，除在成都灾后重建时期外，皆应坚持在区县范围内设置项目区，避免以片面追求级差地租最大化为名跨区县流转节余指标而剥夺欠发达区县的长远发展空间，逐步壮大县域经济。二是在设置具体建新区和拆旧区时，要充分尊重农民群众的意愿，综合考虑生产发展、生活便利、生态安全等各方面因素。农民集中区选址应充分考虑农业作业半径问题，从成都15个增减挂钩来看，多以1.5～2千米为上限，但个别项目也存在作业半径偏远甚至要坐公交车种田的现象。三是城镇建新区的选择应重点放在县城和中心镇，因为县城和中心镇是推进城镇化与新农村建设的最佳结合点和统筹城乡发展的重要着力点。城镇建新区的选址和建设要尽量一步到位，避免在今后的城镇化中形成新的“城中村”或进行“二次拆迁”，造成社会财富浪费。
4．要因地制宜确定农民新区规模
南方丘陵山区农村居民点之所以呈现“小、散、乱”和“满天星”发展的态势，与当地的地貌地形、传统小农生产方式和宗族相对聚居意识等息息相关，也与当地生产和生活方式具有一定的适应性。当前，通过增减挂钩，适度迁并农村居民点，固然有利于完善农村地区公共基础设施配套和推进社会服务的均等化，改善农民居住条件，促进节约集约用地，但一定要合理确定农民新区规模，不宜为追求农民新区规模效益最大化(最大限度降低公共配套和服务成本、最大可能节余建设用地指标等) 而盲目建设规模较大的农民新区。
5．要规范土地增值收益分配
农村建设用地整治腾退土地尚未建立公开、合理的价格形成机制，价值补偿没有充分体现农民的土地财产权益，有的片面追求节余用地指标，对农村生产生活实际需要考虑不够。增减挂钩产生的土地增值分配应坚持“基于产权”和“谁投资、谁获益”的大原则，要切实让“三农”成为土地增值收益的受益主体，这不仅是维护农民利益的要求，也是产权在法理上的要求。在增减挂钩试点中，应将政府理念逐步引导成“多予、少取、放活”，将政府积极性严格限定在“赢取产业发展空间”上来，根除“以地生财”和“与民争利”。“多予”：财政资金引导社会资本向农村地区投入，逐步消减政府对农村投资不足的历史欠账。“少取”：政府在试点中应只能收取工作经费，收回运作成本，为民谋利而非与民争利，不宜形成新的“土地财政”。“放活”：政府主导，而不能取代农民作主，尊重农民自主权。
6．要加强耕地保护力度
增减挂钩自试点以来，一直将“实现增加耕地有效面积、提高耕地质量”作为重要目标和根本要求，但从成都市15个项目实施来看，有些方面做得尚不够到位。一是绝大多数项目都是尽最大可能地将节余指标上市交易回笼资金并获利润，新增耕地绝对数量不多。二是宅基地复垦积极性不高，质量偏低，资金投入差异大(15个项目中，亩均最高1.8万元，最低仅 0.15 万元，差异之大一定程度上体现了区域间复垦成本的差别，但也可能反应了复垦标准的不统一、各地对复垦工作的不重视和成本测算的随意性)，水利配套不够完善，加之土地配肥需要一定时间，农业利润也普遍较低，易造成新增耕地的抛荒。建议所有增减挂钩项目必须高质量完成复垦耕作( 15个项目复垦总费用10430.52万元，仅占项目投资总额 534998.1万元的 1.95%，亩均7800元的复垦费与动辄一两百万元的成交地价相比简直微乎其微，完全具备高质量复垦的经济能力)，并明确复垦后耕地保护的责任，落实到具体人或农业企业。
7．要相对统一相关政策
从成都市15个增减挂钩项目来看，不同区县之间，甚至同一区县内不同挂钩项目之间，拆迁补偿、安置补助、住房安置、社会保障的方面都存在很大差异。政策应具有统一性和相对稳定性，具有延续性和体现社会公平性。“一事一策”的试点政策，不仅易激化农民内部矛盾，为将来的管理埋下隐患点，而且容易增加政策拟定者或项目决策者的决策风险和权利寻租空间，不利于国土资源管理领域的廉政建设。建议成都市进一步出台开展试点的规范性文件，相对统一政策。
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