作者系国务院发展研究中心副主任
农村税费改革从 2000 年试点到 2003 年全面推进，再到 2006 年全部取消农业税，只用了 6 年时间就彻底终结了具有 2600 年历史的“皇粮国税”。这项改革是农民直接得实惠最多、具有划时代意义的一项重大变革。这一旨在根治农村乱收费、减轻农民負担的波澜壮阔的改革，推动了公共财政对“三农”全方位的覆盖，带动了农村社会事业和公共服务供给机制的重大变革，成为改革城乡分割二元体制的切入点和突破口，开启了统筹城乡经济社会发展的新时代。
一、农民负担过重，根子在城乡二元结构
上世纪 80 年代末以后，农民负担长期居高不下，久治不愈。在这一时期，农民负担问题凸现，主要特点有：一是各种不合理集资、摊派和收费增长过猛，农民不堪重负。当时，农民人均承担的农业各税只有 32.5 元，各项提留统筹费人均 65 元，而被农民视为“无底洞”的各种不合理集资、摊派和收费，名目繁多，征收混乱，数额巨大。二是不同地区和不同收入水平农户相对税费负担水平严重不均。粮食主产区负担最重，纯农户和贫困户负担最重。根据我们 2001 年对中部 3 省 3 个县的实地调查，年人均纯收入 500 元和 1000 元以下的农民人均负担占人均纯收入比重竟然高达 36.32% 和 38.50% 。
农民负担久治不愈、长期居高不下，根子在城乡分治的二元结构。一方面，城乡分治的二元结构导致政府通过税收手段过多地从农村提取剩余，使农村缺乏自我发展所必需的积累；另一方面，又通过向城市倾斜的财政安排过少地给农村提供最基本的公共物品和服务。长期以来，农村公共品的供给主要并不是靠公共财政来承担，而是主要靠基层政府和集体组织自行解决，靠农民自己筹钱自建自用。 1994 年，我国实行的分税制改革取得了明显的成效，但由于省以下财政体制改革不到位，财权与事权划分又不对称。财政体制改革的不充分、不彻底，使得省以下各级政府不断上收财权、下放事权，收支负担一级一级向下传，最后压在了乡镇政府身上，而乡镇政府就只好向农民伸手，从而，最终导致了农民負担减而不尽、降而又升，成为久治不愈、反复发作的“顽症”。
到 20 世纪 90 年代末，由农民负担问题引发的恶性事件逐年增多，农民负担日益沉重已经成为影响基层干群关系和社会稳定的重大问题。正是在这一背景下，农村税费改革开始应运而生。
二、农村税费改革对破除城乡二元结构产生了决定性的影响
一是从少取到不取：消除了城乡“二元”税制结构，基本实现了农业、农村、农民与工商业、城市、城市居民适用税制的统一。综观世界各国的税收制度，无论是欧美等发达国家，还是印度等发展中国家，对农业征税都只是分布在各税种中，农业与其他产业一样按市场规则平等对待。农民生产和销售农产品，交纳增值税；对于所得，要么交个人所得税，要么交公司所得税。各国税收政策针对农业的特殊性主要体现在最大限度的优惠措施上。长期以来，我国存在城市工商税制为一元、农村税费征收为另一元的城乡二元税制格局。在农村税费改革初期，主要政策目标是治理农村各种乱收费，将过去的各种收费一并取消，并入农业税中，最初的农村税费改革方案并没有提出逐步取消农业税的政策目标。直到 2004 年，农村税费改革的政策导向是“减轻、规范、稳定”，即取消各种收费，合并为单一的农业税，并逐步降低农业税税率，以达到减轻农民负担的目的。农业税按土地的常年总产量计征，土地常年产量既包括农民销售的商品粮，也包括农民的口粮和种子粮等，我国的农业税既不是对农民从事农业的净所得征收所得税，也不是按商品流转额征收商品税，实际上已经退化为定额的土地税，或更像地租。这种农业税收制度性质模糊，税制不科学。农村税费改革后，农业税税率统一为不高于常年总产量的 7% ，附加税率统一为不高于正税的 20% ，合计为不超过常年总产量的 8.4% 。大多数地方实际执行的税负都是 8.4% 。无论是与我国历史上的农业税率相比，还是与其他国家农民承担的税负相比，这个税率都偏高，已超出农民的承受能力。我们当时对中部地区一些县调查发现，按照 8.4% 的实际税率向农民征税，几乎榨尽了粮食生产的全部剩余，使得从事粮食生产的农民已无利可图，造成了严重的城乡税负不公。城乡二元税制本质上是计划经济体制下剥削农村、农业、农民支持工业和城市的一种制度安排，是农民负担过重的重要体制性根源。因此，只有取消专门面向农民征收的各种税收，结束延续几千年的“皇粮国税”历史，在税收制度上对农民平等对待，建立起各产业统一适用的税收体系，才能从根本上解决农民负担过重的问题。随着对我国城乡二元税收制度弊端认识的深化，农村税费改革很快就进入了逐步降低农业税税率直至取消农业税阶段。 2004 年温总理在十届人大二次会议上所做的政府工作报告中，首次提出了 5 年内取消农业税的总体部署。截至 2005 年 7 月，已有 28 个省、自治区和直辖市决定完全取消农业税。这时，提前取消农业税、废止带有歧视性的二元税制已经是水到渠成。自 2006 年开始废除农业税以后，为了让农民有一个较长时间休养生息的机会，国家没有直接对农民征收个人所得税和对农民直接销售农产品征收增值税，至此，基本实现了农业和农民与其他产业和阶层纳税地位的统一，从根本上消除了税制对农民增收和农村产业发展的抑制作用。农业同其他产业相比，属于弱势产业；农民与城市居民相比，自我发展能力差。为了体现对农业的保护支持，在统一城乡税制的框架下，今后相当长时期内，应坚持涉农税负从轻的原则。
二是从少取、不取到多予：推动了公共财政对“三农”全方位的覆盖，带动了农村社会事业和公共服务供给机制的重大变革。长期以来，在城乡二元体制大背景下，我国一直实行城乡二元的公共服务体制，城乡居民公共服务的提供机制不同，城乡之间基本是“一国两策”，公共财政资源配置带有明显的城市偏向，城市的公共服务基本由公共财政供给，而农村公共服务供给基本上是“农民自力更生为主，国家财政支持为辅”。在农村教育、医疗卫生、社会保障和公共基础设施等公共服务供给方面，尽管各级财政都安排一定的支出，相比较城市而言支持力度是很低的，最终带来的是城乡居民所享受公共服务的巨大差异。随着农村税费改革的推进，许多深层次的矛盾，如农村教育经费严重不足、乡镇财政入不敷出、乡村债务沉重等问题凸现出来。随着农村税费改革试点工作的深入，“公共财政覆盖农村”的提法很快浮出水面。十六届五中全会第一次把扩大公共财政覆盖农村范围作为政策的导向性要求提了出来。此后，公共财政覆盖农村的各项政策相继出台，政策范围不断拓展，公共财政逐步把农村义务教育、医疗卫生、养老、文化、劳动力培训和乡村道路建设、人畜饮水、农村能源等逐步纳入支持范围。开展农村税费改革试点以来，国家财政对“三农”投入的增长是空前的。 2000 年至 2010 年的 10 年间，中央财政用于“三农”的资金 4.1 万亿元，其中“十五”期间为 1.13 万亿元，“十一五”期间近 3 万亿元，是“十五”时期的 2.6 倍。这 10 年期间，中央财政累计安排农村税费改革专项转移支付资金 5700 亿元。中央和各级财政不断加大对农村基础设施和社会事业的投入力度，农村社会事业得到快速发展，农村基本公共服务水平显著提高。同时，国家对农民直接进行补贴，农业支持保护体系逐步完善。取消农业税以后，我国实现了对农民由取向予的重大转折，开始了“工业反哺农业、城市支持农村”的历史性转变，统筹城乡发展迈出重大步伐。
三是从实践突破到理论创新：新时期统筹城乡发展理论体系日趋完善。城乡关系理论是党的“三农”理论体系的重要组成部分。毛泽东同志讲过，城乡必须兼顾，必须使城市工作和乡村工作，使工人和农民，使工业和农业，紧密地联系起来。决不可以丢掉乡村，仅顾城市。邓小平同志高度重视农村在城乡整体发展中的战略地位，从国情出发，对中国城乡协调发展道路进行了创造性的探索，进一步丰富发展了党的城乡关系理论体系。在邓小平理论指引下，农村率先改革，使农村生产力得到解放和发展，推动了城乡关系的改善；农村改革的成功经验运用到城市，促进了以城市为重点的全面经济体制改革，带动了城乡的共同发展；乡镇企业异军突起，城乡经济相互作用日趋紧密；小城镇大量涌现，大量农业剩余劳动力向城镇转移，弱化了城乡隔离格局，奠定了城市化发展的基础。进入新世纪以来，我国农村改革已经由农村内部利益关系的调整，转向工农、城乡之间利益格局的调整，涉及的利益关系更为广泛和复杂，农村改革的独立性大大降低，城乡改革的关联性大大增强，改革的难度加大，需要有新的科学的城乡关系理论作指导。农村税费改革和农村综合改革的生动实践，为丰富党的城乡关系理论提供了丰富的土壤。党的十六大以来，全党对城乡关系和发展规律的认识进一步深化，与时俱进地提出了统筹城乡经济社会发展的基本方略，作出了我国总体上已到了“以工促农、以城带乡”发展阶段的基本判断，制定了“多予少取放活”和“工业反哺农业，城市支持农村”的基本方针。胡锦涛同志在党的十六届四中全会上提出了“两个趋向”的重要论断，即在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向；但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向。“两个趋向”的重要论断，是马克思主义城乡关系学说在当代中国的最新发展，具有高度的科学性和实践性，从全局和战略高度明确了新阶段解决“三农”问题的指导思想。统筹城乡发展的重大理论创新直接来源于农村税费改革和农村综合改革的实践突破，而统筹城乡理论体系的不断完善，又有力地指导了城乡一体化改革发展的实践，推动“三农”政策不断取得新突破，开创了“三农”工作的新局面。
三、借鉴农村税费改革经验，加快统筹城乡发展步伐
加快形成城乡经济社会发展一体化新格局，是经济社会发展的必然趋势和客观要求，是党的十七大作出的一项重大战略部署。十七届三中全会明确提出，我国已进入加速破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期，这一科学判断准确反映了我国工农、城乡关系的阶段性特征，进一步彰显了破除城乡二元结构的重要性和紧迫性。“十二五”时期到 2020 年，在不断推进工业化、城镇化进程中，必须把从根本上消除城乡二元结构、推进城乡经济社会发展一体化作为我国经济社会发展的重大战略，切实改变“三农”在资源配置和国民收入分配中的不利地位，促进城乡各种资源要素的合理流动和优化配置，建立健全以工促农、以城带乡的长效机制，不断增强城市对农村的带动作用和农村对城市的促进作用，努力缩小城乡差距，使城乡经济社会实现均衡、持续、协调发展。
世纪之交开展的农村税费改革将在中国历史上留下光辉的一页。这场改革积累了丰富而宝贵的经验，这些经验对下一步加快统筹城乡发展步伐，加快破除城乡二元结构具有重要的借鉴意义。
一是必须把保障农民各项权益放在突出位置。实现“村村减负，户户受益”，让农民普遍得实惠，这是农村税费改革取得成功的最有力的保障。虽然近年来在统筹城乡发展上迈出了很大步伐，但城乡基本公共服务差距过大问题依然突出，农民土地权益受侵犯的现象仍有加重趋势，侵害农民工权益的问题仍不同程度存在。在统筹城乡发展和推进各项改革过程中，必须依法保障农民的各项权益，包括稳定的土地财产权、平等的就业权、公平受教育权、享受社会保障权等。
二是必须形成推进统筹城乡发展的整体合力。农村税费改革推进快，与建立部门间有效的协调机制有关。从 1998 年 9 月国务院批准成立农村税费改革“三人小组”，到 2004 年调增为“七人小组”，负责制定农村税费改革方案，并设立国务院农村税费改革办公室，形成了强有力的推进改革的合力，这是农村税费改革顺利推行的重要保障。城乡统筹发展涉及面广，不可能由一个部门单独完成。在现行行政管理体制下，统筹城乡发展涉及的一些重大改革推不开，阻力主要来自部门之间的协调不够。可以借鉴农村税费改革经验，建立跨部门的独立机构统筹负责各项工作。
三是必须把搞好顶层设计和鼓励地方先行先试结合起来。在开始实施农村税费改革试点前，有关部门用了近一年半的时间制定了一套科学、规范的改革试点方案。为了检验试点方案，以积累经验，完善政策，首先选择在安徽省进行试点。同时，中央鼓励地方自主进行改革探索。例如，江苏省结合本省实际，按照“旨在减负，重在兼顾，成在配套”的思路，于 2001 年起在全省范围内自主开展农村税费改革试点，这为在全国范围内全面推开试点工作提供了重要参照和经验。坚持中央负责把握改革方向、统一政策，统筹搞好顶层设计；同时，赋予地方一定的改革自主权，鼓励地方大胆探索和创新，是农村税费改革试点顺利推进的重要条件。当前，各地推进统筹城乡发展改革试验的积极性很高，各地经济社会发展水平差异很大，存在的矛盾和问题各不相同。促进城乡经济社会发展一体化，必然是起点有差距、进程有快慢、水平有高低、重点有不同，不可能有统一的模式。必须坚持科学规划、分类指导，发挥好中央和地方两个积极性。既要鼓励地方先行试点，又要重视顶层设计，通盘考虑，高位推进，上下互动，在更高层次上驾驭改革。
编辑：陈麒 责任编辑：李伟 杨嘉
